# 从美国次级制裁审视当代国际法困境 By [puppy酱](https://paragraph.com/@puppy-3) · 2022-05-17 --- **摘要：** 次级制裁是美国为了全面实施初级制裁，通过阻止第三方与被制裁方之间的特定经济联系，最大限度孤立和打击被制裁方的制裁手段。然而，国际法显著的模糊性使得国际法在处理美国次级制裁问题时，出现许多不确定性。国际法应对美国次级制裁出现困局的根源在于国际法不单单只是法律，其具有显著的政治性。国际法以国家利益为本位，主要反映了大国利益，如何使用很大程度上取决于国家利益需要，变成了一种外交说辞，一种“辩论术”。 尽管传统的国际法的缺陷使得中国无法在国际法层面解决问题，但中国可以发挥国际法的软实力作用，争取更广泛的国际支持。同时，中国一方面要拿起国内法的武器，积极进行“阻断”和“反制裁”，另一方面要以人民币国际化瓦解美国次级制裁最具威慑力的部分——金融制裁。从长远来看，欲真正解决国际法在面对次级制裁的困境，中国应引导国际社会共同建立以法律为导向的国际法治秩序，需要从应然的角度探寻能解决全球性问题、又服务于人类整体的国际法规范。 **论文结构：** 一、美国次级制裁的基本内容和法律依据 民族国家在国际政治的斗争中，制裁作为一种常用的手段被广泛服务于国家利益。制裁往往指国家为了实现某种经济政治利益，对被制裁单位施加某种强制措施，使其改变其做法的行为。仅仅对被制裁单位施加某种强制措施，我们可称之为初级制裁，而次级制裁则是，制裁国还禁止第三国及其个人和实体与被制裁单位进行某些特定的交往，否则也要对第三国施加与被制裁单位相似的强制措施的行为[\[1\]](#_ftn1)。由此可见，次级制裁是建立在初级制裁的基础上，蕴含了“排挤”被制裁单位的意图，使威慑力有限的单边制裁通过制裁国强大的影响力强制转化为多边制裁。为了真正对第三国单位造成足够有力的威慑，制裁国必须具有强大的经济政治影响力，望之全球，恐怕也唯有美国能举起次级制裁这把大棒，由此次级制裁也是霸权主义的体现。 美国最开始并没有规定次级制裁的特别法，而是规定在了一般的经济制裁法律中。美国的制裁法体系由1917年《对敌贸易法》发展而来。该法赋予美国总统宣布国家进入紧急状态的权力，但未规定紧急情况的范围或期限，也未明确监督机构。1977年美国通过了《国际紧急状态经济权力法》（以下简称《国际紧急状态法》）规范总统宣布进入与应对紧急状态的权力。《国际紧急状态法》将美国总统宣布进入国际紧急状态的权力限制在源自于外国的威胁，但未对美国总统实施经济制裁造成实质约束，美国总统一旦认为国家利益受到侵害，有权宣布进入国际紧急状态，发布总统令实行制裁[\[2\]](#_ftn2)。 美国实施次级制裁除依据一般法外，针对特定国家也推出了特别法。例如，1996年，美国国会根据一般法通过了包含次级制裁的《古巴自由民主团结法案》，该法案第3条和第4条涉及次级制裁。1996年通过的《伊朗利比亚制裁法案》令美国可以在世界范围内要求任何第三国的国民遵守美国的制裁法律。 2010年6月美国又通过了《全面制裁、问责、撤资伊朗法案》，采取了更为严厉的制裁措施。这项法案使美国财政部可以迫使美国银行终止任何一家非美国银行参与的涉及受制裁的伊朗人和实体的交易。由此也可以看出美国的一系列法案使得次级制裁的范围从贸易制裁到金融资产。特别是金融制裁，鉴于美元如今仍是全球的“硬通货”，国际结算仍然以美元为主，美国对SWIFT系统具有巨大的影响力等因素，一旦金融制裁实施，往往对被制裁单位造成巨大的破坏性，同时也导致美国可以对绝大部分的贸易往来和相关交易拥有管辖权，外国银行为被制裁单位的相关国民和实体提供的任何美元服务都将面临美国的巨额罚款。 二、国际法应对美国次级制裁的困境 与其他国内部门法显著不同，国际法存在不确定性和模糊性，尽管所有的法律都具有不确定的特征，但国际法在这方面的情况要严重得多。而这种模糊性和不确定性就可能被政治力量所左右，进而变成政治的奴隶[\[3\]](#_ftn3)。这使得国际法在处理美国次级制裁问题时，力量有限。 当我们判断美国次级制裁在国际法上的合法性时，首先要确定国际法的渊源，但国际法的不确定性首先就凸显出来了，由于国际社会长期处于“无政府状态”，并没有专门规定国际法渊源的法律文件。尽管没有公认的专门定义国际法渊源的法律文件，但学界普遍将《国际法院规约》第38条作为国际法渊源的来源，即国际条约、国际习惯和一般法律原则，本节也按此脉络进行分析。 国际法的不确定性在国际习惯法中集中体现了出来。次级制裁涉及域外管辖，也涉及国家管辖权规则的问题，而国家管辖权规则属于国际习惯，国际习惯要包括通例和法律确信两个要素，无论是通例还是法律确信，都具有很大的解释空间，这必然会引申出很多似是而非的规则。例如对于属地管辖原则的解释，美国在《对外关系法重述》中提出了效果原则，即一国可以对发生在外国但已经或试图对本国商业产生实际影响的行为进行管辖。另外，对于属人原则，美国也扩大了其认为可以管辖的范围。按此标准，一些美国企业的海外子公司也被纳入美国的管辖范围[\[4\]](#_ftn4)。但有学者却认为，“荷花号案”中确立的域外管辖适用的宽松原则已经不适用了，效果原则属于对结果地的牵强解释，违反了习惯法上结果地是行为直接的实质性后果地，与国际习惯法中的合理性规则不一致[\[5\]](#_ftn5)。于是，管辖权原则作为国际习惯，一直未有很明确的界定。同样，有学者将《国家对国际不法行为的国际责任草案》（以下简称《草案》）视为国际习惯法的编撰，从而通过《草案》中关于反措施的规定来证明次级制裁违法国际习惯法[\[6\]](#_ftn6)。但《草案》究竟是不是国际习惯，必然争议重重，最后要么摆向一般实践，要么摆向法律确信，因为没有什么严格的法律规范，无论是谁都能找到支持自己观点的国际习惯法证据，都声称自己的主张才是“真正的国际习惯”，于是，如何解释国际习惯变成了一种“辩论术”，取决于国家利益需要，变成了一种外交说辞。 也很难认定美国次级制裁违反《联合国宪章》（以下简称《宪章》）及其原则宗旨。联合国作为最大的政府间国际组织，《宪章》规定了成员国的责任、权利和义务，以及处理国际关系、维护世界和平与安全的基本原则和方法，是国际法的渊源之一。次级制裁应当符合《宪章》中规定的要求，否则次级制裁将失去其合法依据。有学者认为，次级制裁违反了《宪章》关于主权平等和不干涉内政的原则，即“次级制裁通过对第三国及其个人和实体采取强制性惩罚措施迫使其停止与被制裁国之间的经济往来，违反了美国尊重他国主权的义务，违反了主权原则和不干涉内政原则”[\[7\]](#_ftn7)。然而，在国际法的操作和运行中，《宪章》的基本原则被真正运用的机会为数很少，很少有司法机构真正用国际法的基本原则来解决问题[\[8\]](#_ftn8)。原因就在于《宪章》的基本原则在技术上不具有可操作性、缺乏精确性，它并没有依法律的形式，确立行为方式与后果。例如《宪章》第二条第一项仅规定：“本组织系基于各会员国主权平等之原则”，并没有规定假定条件、行为模式和法律后果，又如《宪章》没有直接规定不干涉内政原则，于是，包括该原则本身以及“干涉”、“内政”的内涵过于依赖于解释，缺乏精确性，还面临“人道主义干涉”的挑战，其更像是表达了一种理想的政治诉求或愿景，而难以适用于具体的法律实践中。这些基本原则的作用更像是一国在处理国际关系时作为软实力的一部分，作为一种话语体系，争取国际道义和支持。事实上，《宪章》是第二次世界大战后建立起来的，其产生的社会基础是美苏两极争霸的国际政治格局，国际社会面临的主要威胁仍然是国家间的战争和使用武力[\[9\]](#_ftn9)，因此《宪章》的主要目标是确保国际和平与安全，而次级制裁作为一种和平手段难以认定其非法性，那么次级制裁措施作为一种非武力的、具有经济关系和外交关系因素的措施，并不被《宪章》所禁止。因此，从《宪章》的角度很难认为美国次级制裁措施受到联合国的禁止。 综上所述，在当今国际法由于本身存在不确定性，这种不确定性又导致在国际法的规范出现模糊地带，于是出现许多似是而非的法律规则。这使得国际法在处理美国次级制裁问题时难以判断其违法性，于是出现了国际法应对美国次级制裁的无解。 三、国际法应对美国次级制裁困局的原因：国际法本身高度的政治性 （一）国际法以国家利益为本位 没有永远的国际法，只有永远的国家利益。国际法的发起者和服务对象都是国家，国际法的出发点和服务目标是国家利益，而不是世界利益或国际利益[\[10\]](#_ftn10)。美国的次级制裁一度遭到了欧盟的强烈反对，称其违反了国际法，侵犯了他国的属人和属地管辖权，并通过立法进行阻断，甚至提交至WTO争端解决机制，这些措施对美国实施次级制裁造成了一定阻碍。但2010-2016年期间，欧盟出于政治利益的考虑，改变一贯反对美国次级制裁的立场，纵容乃至支持美国对伊朗的次级制裁。针对美国1996年通过的《古巴自由民主团结法案》，欧盟启动世界贸易组织争端解决机制并和美国进行政治谈判，在谈判中，欧盟要求美国修改《古巴自由民主团结法案》，但唯独对欧盟个人和实体实施豁免，尽管未达成协议，但期间美国确实并未对欧盟个人和实体行使域外管辖。由此可见，国际法是为国家服务，而不为国际利益服务的。在现在的国际社会里，似乎没有任何一个行为体是单纯代表国际利益的。也就是说，国际法首先属于“国”，而不是“国际”。国际仅仅是其外在的表现形式，是因为国家利益赋予的使命必须如此[\[11\]](#_ftn11)。 国际法的国家利益本位使国际法沦为国家的“辩论术”。本文第二部分已经论述了，国际法在处理美国次级制裁问题时难以判断其违法性，出现了国际法应对美国次级制裁的无解。国际法的学说以及主权、渊源、习惯等概念以及国际法院的案例都具有模糊和不确定性，使得国际法在具体情况下出现摇摆不定的事实[\[12\]](#_ftn12)。我说次级制裁违反不干涉内政原则，你说没有什么事项是各国纯国内管辖的；我说次级制裁违反域外管辖的国际习惯，你说确定国家管辖权规则要依据“荷花号案”，我又说“荷花号案”已经不适用了。这时，“严格的法律规范性被稀释，无论是谁都能找到支持自己的国际法资料或证据，都能拿国际法说事；而他们说的又都是自己认为的国际法，并且还常常各执一词。最后，那些拥有更多替代性施压手段者，最终决定辩论的‘结果’，而这无关双方辩论的水平。他们决定的‘结果’就是‘法律’，就叫‘国际法’”[\[13\]](#_ftn13)。 （二）国际法高度反映了大国利益。 从国际法的作用看，国际法很大程度上是大国追求自身利益的工具。卡塞斯一针见血地指出，西方殖民国家炮制国际法是为了“服务于它们自身的利益”[\[14\]](#_ftn14)。第二次世界大战以来，纵使小国的国家数量和参与国际活动的数量均有增长，但较之大国，其所处的弱势地位并没有彻底改变。 国际法自身的不确定性和模糊性有利于维护大国利益。相比较于大国，小国更乐意用国际法来维护自身利益，而大国在政治、外交、经济、军事、法律等多手段中拥有更多的选择，而国际法自身的不确定性和模糊性使得国际法救济途径充满挑战，最后使得小国的救济途径 “山穷水尽”。面对次级制裁，像中国这样的大国可以出台“阻断法”，改变利益相关实体对损失的预期，以此来阻断制裁禁令在中国的适用，甚至推出“反制裁法”，直接将他国制裁命令制定的相关主体列入制裁名单进行制裁。而墨西哥这样的小国曾经针对次级制裁颁布了《反制法》，具有类似“阻断法”的效果，但墨西哥未能真正实施，仅把其视为一个可选择的外交工具。因为即使是“阻断法”也需要第三国权衡遵守“次级制裁”与“阻断法”的利弊得失，这往往也要求该国有一定的经济影响力。 国际法还直接赋予了一些大国特权。以联合国安理会为例，相比较联合国大会只能通过一些建议性的决议而言，安全理事会有权做出会员国根据《宪章》必须执行的决定。而美国作为联合国安理会的常任理事国对于实质性事项具有一票否决权，可以想象，若被制裁国试图通过向安理会投诉来解决争端时，会直接出现被美国一票否决的尴尬场面。 四、应对之道：政治手段与法律理念变革 所幸的是，中国作为世界上最大的发展中国家，拥有强大的经济政治力量，中国面对的次级制裁的工具箱远比小国多得多。尽管传统的国际法的缺陷使得中国无法在国际法层面解决问题，但中国可以发挥国际法的软实力作用，争取更广泛的国际支持。同时，面对无能为力的国际法，中国一方面要拿起国内法的武器，积极进行“阻断”和“反制裁”，另一方面要以人民币国际化瓦解美国次级制裁最具威慑力的部分——金融制裁。从长远来看，欲真正解决国际法在面对次级制裁的困境，中国需引导国际社会共同建立以法律为导向的国际政治秩序，而不能仅仅让“一个霸权终结了另一个霸权，一个寡头替代了另一个寡头”，需要从应然的角度探寻既能解决全球性问题、又服务于人类整体的国际法规范。 （一）发挥国际法的软实力作用 基于目前国际关系的状况，不得不接受国际法的形成与运行政治化的现实。从单个国家的视角看，直接通过国际法达成欲追求的国家利益较弱，但作为一种话语体系，一种“辩论术”，国际法在形成国家软实力方面的作用比较强[\[15\]](#_ftn15)。任何国家都可以用国际法来评价他国的行为，在一般人看来，与其他话语相比，国际法话语似乎更具道德性，因为人们通常认为国际法是由国际道德转化而来，具有维护人类自由、发展的普遍价值。 国际法软实力的作用不可小觑。近年来，部分西方国家歪曲历史、混淆是非，打着国际法的幌子，干涉中国的香港、新疆、台湾等问题，还取得了一定成效，使得中国一定程度上在国际舆论和国际环境中处于被动局面。可见，“被国际法话语所否定的行为将被认为是缺乏正当性的行为，被国际法话语所否定的国家将被看做国际社会的另类成员”[\[16\]](#_ftn16)。 这意味着中国在外交工作中要积极针对美国次级制裁的行动展开“国际法论战”，国际法的不确定性和模糊性使得中国能够找到支持自己的国际法资料或证据，通过主动解释，争取赢得更多国家特别是发展中国家的支持，一套国际法话语若得到广大国家的实践和确信，就可以转化为国际法，在此基础上，中国要进行国际法话语的引导和创造。同时，其他国家实体面对美国次级制裁时，中国也不能置之不理，要进行声援，号召其他国家联合反对，“如果其他国家联合起来反对美国制裁，华盛顿将发现它陷入要么制裁所有人要么放弃制裁的困境”[\[17\]](#_ftn17)。 （二）构建应对次级制裁的国内法 通过国际法实现国际政治的规范化的理想很美好，然而却无法有效应对美国次级制裁的困境，但不妨碍中国自行构建国内立法应对法律战。 2021年1月9日，《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》发布，2021年6月10日，十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议表决通过了《中华人民共和国反外国制裁法》，这两部法律集中体现了中国应对次级制裁的国内法举措。 《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》可谓维护我国主权、安全和发展利益之“盾”。当美国的次级制裁对被制裁对象发挥作用时，其他企业等实体，碍于美国强大的金融霸权等影响力，在利益面前将被迫中断与被制裁对象的特定商业联系。“阻断办法”则是在通过赋予中国公民、法人或者其他组织向人民法院向遵守美国制裁禁令的实体提起诉讼权利，改变利益相关实体对损失的预期，以此来阻断美国制裁禁令在中国的适用。可以看出，“阻断办法”主要发挥了“盾”的作用，他面对制裁，只是消极地通过改变利益相关方对损失大小预期的方式来发挥作用，“其保护力度有限的固有缺陷可能不但不能使其本国企业的合法权益得到真正的保护，反而还使它们陷入了‘要么违反美国制裁法、要么违反本国阻断法’的两难选择境地”[\[18\]](#_ftn18)。 《中华人民共和国反外国制裁法》可谓维护我国主权、安全和发展利益之“矛”。其重点在于反制，而非“阻断”。国务院可以直接将他国制裁命令制定的相关主体列入制裁名单，限制其进入中国，冻结其在中国的财产，实现了以牙还牙，有力地维护了公平合理的国际经济秩序。 （三）运用政治手段斗争：去美元化 美国之所以能采用金融制裁手段进行次级制裁，很大程度上得益于美元在国际货币体系中的主导作用。冷战时期在资本主义货币体系形成了以美元为中心的金汇兑本位制，美元便发挥着主导作用，尽管随后布雷顿森林体系解体，但由于美元缺乏强有力的竞争者以及美国通过军事霸权使得美元结算与石油挂钩，使得美国在国际金融秩序中也取得了霸权。这种霸权能够轻易地被用于扼制被制裁实体的金融渠道，金融制裁也正是权力运用的直接表现形式之一。可以说，美元霸权是美国能够恣意对他国实施单边金融制裁的基石。 近年来，随着人民币加入SDR、人民币清算行、CIPS的迅速发展。目前，人民币已成为全球第五大支付货币、第三大贸易融资货币、第五大储备货币。正如有学者指出：“新冠肺炎疫情之后，国际货币体系大变革的历史性拐点已然到来。国际货币体系正在向新的“一超两强”新体系嬗变。所谓“一超两强”，即美元一超，欧元、人民币两强的国际货币新体系。新冠肺炎疫情冲击下，伴随着中国和欧盟经济的重大变化，欧元与人民币正在成为美元的真正竞争者“[\[19\]](#_ftn19)。新冠肺炎疫情冲击下，中国是主要经济体中最先复苏的，与世界各国纷纷实行极度宽松的货币政策不同，中国的货币政策“为我为主，为我所用，保持克制”，充分显示了人民币的信用，而信用则是货币赢得国际地位的基石。根据中国人民银行发布的《人民币国际化报告》，人民币国际化正在取得积极进展，加之数字人民币的积极进展，“数字货币的出现将通过加剧货币竞争并形成超常规的货币国际化途径来重塑国际货币体系” ，未来人民币将成为美元的强有力竞争者，美国采用金融次级制裁也会损害美元的形象，美国采用金融制裁的手段越频繁，越有利于人民币的国际化发展，这又必将大大限制美国金融次级制裁手段的使用。 （四）构建以世界主义理想为终极目标的国际法治理念 国际法虽然有着“国际”二字，但国际法的出发点和维护点都是国家利益，这也决定了国际法为国家服务，而不为世界利益服务的特征。于是很多情况下国际法更像政治话语，而不是法律，无法切实有效应对国际争端，就像面对次级制裁束手无策一样。而世界主义将作为个体的人和作为整体的人类作为根本的价值目标和道德关怀的终极单元，认为“人类是一个种群意义上的整体，其中的个体皆为世界公民，从属于一个精神与伦理的共同体，同时共同体中的每个人都具有同等的道德价值地位”[\[20\]](#_ftn20)。国际法只有以世界主义作为终极目标，并找到现实路径，才能彻底摆脱作为大国政治工具的“辩论术”嫌疑，服务于人类整体利益。 有学者将新自由主义的全球化理念与世界主义相联系，认为所谓的“世界共同利益”等只不过是帝国主义的糖衣炮弹，为资本主义大国开拓市场，扩张资本，牟取巨额利益提供正当性[\[21\]](#_ftn21)。这种观点是有失偏颇的。世界主义源远流长，跨越了时间、空间和不同的意识形态，是中西方共同的价值理想。古希腊的斯多亚学派曾提倡“世界主义”的观念，中国古代儒家也提出“天下主义”、“世界大同”的思想。它并不是资产阶级为了在资本全球化才编造出来了，只是其他意识形态乐于借用世界主义的羊皮以加强道德上的正当性。 现阶段世界主义的国际法还只是“乌托邦”的理想，但也不妨碍以其作为终极目标的国际法理念。世界主义所包含的一系列的基本理念，如对人道主义的关怀、对世界公民理念的倡导和对超国家治理的赞同等，已经得到包括主权国家在内的国际法实体越来越多的认同。例如，人类命运共同体理念实际上包含着国家利益理念和世界利益理念，该理念并不否认利益在国际政治中的作用，但不认为国家利益是国际政治的唯一价值目标，相反，国际利益才是国际政治的价值目标。传统的国际法以国家利益为本位，突出国家利益，因此在解决次级制裁这样的问题上举步维艰。以世界主义理想为目标的国际法治理念可以为国际法解决一些全球性问题提供新思路、新契机，拓宽此前以国家利益为本位的民族国家所遮蔽的行为空间[\[22\]](#_ftn22)。 现实路径上，要注重发挥外交的作用，构建以世界主义理念为奠基的国际法是一个过程，需要以构建理念为先行。现在的国际政治格局远没有达到能够容纳世界主义政治理想的境地，在当今世界甚至难以找到一个真正代表世界利益的政治实体，国际社会成员之间只是存在有限的共同利益，任何试图真正践行世界主义的国家，不仅可能遭到其他国家为了自己的利益“搭便车”，甚至会葬送本国的利益。因此，现阶段的应该通过外交手段构建以世界主义理想为终极目标的国际法治理念，借助世界主义理想的道德性和正当性，获得更多国家的理解与认同，引导主权国家改变其行为和作用方式。一旦有美国这样的国家违反基本的世界主义伦理规范，滥用次级制裁，其国家意志与国家权力便会失去其应有的合法性与正当性，受到各国的谴责。 * * * 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[\[2\]](#_ftnref2)杨永红.次级制裁及其反制——由美国次级制裁的立法与实践展开\[J\].法商研究,2019,36(03):164-177.DOI:10.16390/j.cnki.issn1672-0393.2019.03.016. [\[3\]](#_ftnref3) 何志鹏.硬实力的软约束与软实力的硬支撑——国际法功能重思\[J\].武汉大学学报(哲学社会科学版),2018,71(04):104-115.DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2018.04.012. [\[4\]](#_ftnref4) 凌冰尧.美国次级制裁的合法性分析\[J\].武大国际法评论,2020,4(05):106-119.DOI:10.13871/j.cnki.whuilr.2020.05.006. [\[5\]](#_ftnref5) 同2 [\[6\]](#_ftnref6) 同2 [\[7\]](#_ftnref7) 同2 [\[8\]](#_ftnref8)何志鹏.国际法基本原则的迷失:动因与出路\[J\].当代法学,2017,31(02):32-45. [\[9\]](#_ftnref9)李寿平.人类命运共同体理念引领国际法治变革:逻辑证成与现实路径\[J\].法商研究,2020,37(01):44-56.DOI:10.16390/j.cnki.issn1672-0393.2020.01.005. [\[10\]](#_ftnref10)何志鹏.国家本位:现代性国际法的动力特征\[J\].当代法学,2021,35(05):110-126. [\[11\]](#_ftnref11)何志鹏.国际法的现代性:理论呈示\[J\].清华法学,2020,14(05):153-181. [\[12\]](#_ftnref12)李鸣.国际法的性质及作用：批判国际法学的反思\[J\].中外法学,2020,32(03):801-825. [\[13\]](#_ftnref13)同12 [\[14\]](#_ftnref14)蔡从燕.国际法上的大国问题\[J\].法学研究,2012,34(06):188-206. 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