行政管理是国家治理的学说。国家治理，必然绕不开这三种理论：周黎安 “行政发包制” 模型，曹正汉等的 “中央治官、地方治民” 模型，周雪光的 “帝国的治理逻辑”。杨华老师这本《大国县治》切口在县域，其以问题为导向，揭示了县域治理体制的深层逻辑。

说起来感觉挺奇妙的，这个学期我也有在看各种各样的杂书，包括看一些论文，这些文献有个特征在于有很多引用，这里是出自哪里，那里是出自哪里，看的时候让我有点混乱，似乎有一些别人说的话才显得自己说的话有分量。直到我看到杨华老师这本《大国县治》，我才发现原来不需要引用也可以把一个个道理给讲清楚的，原来调研之后的报告也可以像论文一样涵盖各种各样的问题，且可以通过作者巧妙地安排而得到解释的。其实还是蛮感慨的，那些有关国家治理的书籍，往往还是社会学、政治学背景出身的学者讲的更加清晰一些（个人认为）。很多时候因为没有真实的工作经历，我总觉得自己学的专业就像黑箱，空谈理论，实际上没有发挥其应有的价值。为此，我选择通过阅读来弥补我对 “行政管理” 的认识（考研虽然背诵了一堆专业名词、读研虽然看了很多相关论文，但依然缺乏一个较为深刻的认识为我指出关于 “行政管理” 的逻辑），我觉得杨华老师的《大国县治》做到了，让我重新对公共部门组织行为逻辑有了实在的认识。

党政体制和科层体制

县域治理体制，必然绕不开几个关键概念：党政体制、条块关系、基层政府的副职分工、监督的制度化、政治考核和业务考核等。

行政科层制式是现代国家的基本治理体制，是行政组织内部职位分层、权力分等、分科设层、各司其职的组织体系和管理方式。作为县域治理的最主要主体，县级政府部门是按照科层制的基本原则设立的，主要表现为不同的政府部门有不同的专业分工，部门内部也有不同的职能科室，不同部门及科室有履行职能的法定职权及相关的人财物配套。** 职能部门照章办事，而不管职责之外的事情，** 除专业分工外，县域职能部门具备科层制的法定主义、技术主义、去人性化、事本主义等特点和优势，履行法定职责和完成了不同的专业事务。

党政体制即中国共产党对政治体制的全面领导，包括对政府及其部门、人大、政协、公检法、人民团体、企事业单位等，发挥党委对这些组织的领导核心作用，发挥这些组织中党组的领导核心作用。党对政治体制的的全面领导包括政治、思想和组织三个方面。政治领导即方向领导，制定路线、方针、政策，确立奋斗目标；思想领导是用科学的思想武装人；组织领导是发挥党员和各级党组织的作用，搞好干部建设。县域党政体制的领导，即发挥县级党委对政府及其职能部门的领导核心作用，发挥职能部门内部党组织的领导核心作用。

** 党政体制是领导体制，而不是治理体制，** 它不具备专业化治理职权、资源和工具，理论上不介入具体治理事务。但在县域治理中，党政体制将行政科层制无法完成的治理事务承担下来，它通过县域内的党的组织体系将完成任务所需要的治理主体、治理资源动员起来。因此，在县域中，党政体制既是领导体制，又是治理体制。

县域治理坚持党的领导，主要有两种实现方式：一种是县级党委制定路线、方针、政策，职能部门党组予以贯彻到业务工作当中，业务工作体现县级党委意志；一种是党委制定政策，经同级人大开会通过成为政府及其职能部门要完成的法定行政事务。

县域治理中的党政体制

科层体制需要完成部门专业性、日常性的治理事务、也就是常规性的行政事务。党政体制承担的是那些单个部门无法解决、短时间内解决的整体性治理事务。

党政体制的结构是指党政体制推动治理事务完成所需要的组织架构和制度载体，它由一体三元构成，一体是指党委（组）制，三元分别是归口管理制、常委分管制和临时机构制。

党委（组）制是党在国家机关、军队、人民团体和企事业单位内部普遍建立的组织，其根本职能是发挥党的领导核心作用。党委和党组都是党在所在单位的领导机构，在职能上没有区别，在产生方式上党委是由同级党的代表大会或全体党员选举产生，党组则是同级党的委员会在所在单位的派出机构。

归口管理是指以党的某个直属工作部门为主导，整合职能属性相同的政府机构、企事业单位所构成的局部性的党政综合体，统称为 “口” 或 “系统”。归口管理是党通过自己的工作部门加强和实现对某些重要职能事务及相关部门领导的一种方式，诸如政法事务及其相关部门、宣传事务及其相关部门、农业农村事务及相关部门、统战及相关部门等。归口管理中的三重任务：一是协调系统内各部门的工作，二是下达任务和监督任务完成，三是制定本系统内的政策法规。其主要负责人一般由县委常委兼任，该工作部门又称 “常委部门”。

临时机构制与归口管理制类似。归口管理的工作部门是党的常设部门。在县域治理中，有些常规性或时限较长的重要事务涉及多个部门，相关职能部门无法自行协调配合解决，就需要县委出面，由县委主要领导牵头组建临时性的协调治理机构。它们一般被冠之 “领导小组”“委员会” 的名号，委员会设有办公室，一般放在相关重要部门，该部门被称为牵头部门。这些委员会代表县委有制定相关规范、出台文件的权力。

常委分管制是县委常委按照常委会成员分工来对相关工作及其负责部门进行管理的一种制度。不同的常委分管不同的工作（领域）及相关部门，并对分管工作（领域）及其部门负主要领导责任，该常委被相关领域和部门称为分管领导。分管领导与所分管的单位有直接的领导和被领导的权威关系，并在工作中与所分管单位领导建立较为密切的关系。因而当县委有重要的相关治理事务时，一般由相关分管常委承担下来，再通过分管常委布置、督促、整合相关部门资源解决。

县域治理中党政体制的运行

党政体制在治理实践中形成的具有规律性的运行方式和轨迹就是运行机制，主要包括三个层次：一是设定中心工作确定目标；二是整合部门资源开展治理；三是实施督促检查验收评比。

** 中心工作的议程设定就是县级党委对治理事务的取舍过程，** 反映出县级党委及其主要领导的注意力及施政偏好。中心工作设定既受宏观政治环境、社会问题的影响，也与县级党委政府主要领导的关注重点、执政理念和政治智慧密切相关。** 中心工作一般由县级主要领导主抓，进行高位推动。** 领导的级别和位置决定了他在地方权力体系中所具有的话语资源、权威资源与物质资源的整合与调动能力。有些中心工作由县委书记亲自抓，号称 “一把手工程”。

中心工作落地的机制为包干制，即中心工作设定之后，除了安排县级领导抓，还要将中心工作分解为不同的指标体系，以目标责任制的方式分配给不同的党政部门，调动和整合它们的资源完成任务。** 它将中心工作的任务、责任和权力包干给党政部门或领导个人，充分发挥他们的责任心、主动性和创造性来完成任务。** 在包干制中，县级党委是发包方，县级党政部门或领导个人是承包方，包干任务是作为政治任务的中心工作。县级党委将中心工作发包后，既不给予承包方完成任务的配套条件，也不再关注承包方完成任务的过程，只对承包方完成任务的结果进行控制。这既给了承包方完成任务的自主权和剩余索取权，同时也造成了基层治理中 “责权利” 不匹配的问题。

根据中心工作的类型差异，包干制有三种主要形式：** 一是机构包干制。** 这种包干制将县域内那些具备全域性、全局性的中心工作包干给同级和下级党组织，主要承包方是政府职能部门和乡镇街道。这种形式的包干制一般是在年初时通过年度目标责任制的方式发包下去，并与承包方签订责任状。包干任务既有综合性的，包括多个中心工作，也有专项性的，主要是某些重要的专门性中心工作，如经济发展目标、安全生产等。** 二是领导包干。** 主要是将辖区内一些重点的企业、项目、村组、案子、贫困户、维稳对象等包干给领导个人，落实具体的责任人，由领导调动资源解决问题。** 三是临时机构包干。** 这是为了解决那些阶段性、局部性但政治社会影响又较大的问题而采取的一种包干方式。临时机构一般由县委一个主要领导牵头、相关单位主要领导参与，遵循事本主义逻辑，通过统一组织、调度、协调相关部门的专业资源，责任明确到单位、人、岗位，以高强度、突击式的方式在短时期内解决问题。临时机构包干制被学界称 “运动式治理”。

县级党委作为发包方在中心工作发包之后，对任务结果控制的方式包括对工作完成的进度和结果进行督导和考核。对阶段性中心工作的结果控制有进度督导和结果验收两种方式，也有相应的奖惩措施并与评优评先及调动晋升挂钩。对领导包干的中心工作，主要是以包干领导接受县委书记询问和向县委常委会汇报的形式来控制结果。

党政体制是中国县域治理的优势和特色

党政体制向党政部门布置的任务属于政治任务，对于部门主要领导而言是硬任务和强激励。中国共产党的执政基础在于人民的认同与支持，因而党政体制对群众需求和社会问题的回应性较强。

党政体制与科层体制最大的区别是它们是两套性质不同的治理体系，科层体制以条线为主进行专业事务治理，以实现专门领域的局部量变，而党政体制则是通过党的组织系统的政治动员整合部门资源进行整体性治理，以实现总体性、结构性质变。

** 二者又相互联系相互支持和相互转化：** 党政体制没有专业化的技术和人力资源，它需要借助部门的资源才能展开治理。职能部门在推动工作的过程中有时也要借助党委的权威性资源，尤其是一些职能部门分内的事情发展到较为严重、影响面较广的程度之后，通过部门自身的力量又无法实现有效治理时，就需要通过党委会议将行政事务转变为党委的中心工作，由党政体制作为政治任务来完成。一些专项工作在党政体制进行运动式治理之后，实现了治理面貌的根本好转，再交由职能部门进行日常化治理。

** 二者也会有张力：**

• 一是职能部门有自身的独立利益，不太愿意做本职工作之外的事情，因此对党政体制的资源动员有惰性；

• 二是一些重要职能部门的垂直管理趋势加强，同级党委政府对它们的动员能力减弱。

县域治理中的条块关系

在中国体制中，“条条” 是指各级政府业务内容性质相同的职能部门。“块块” 是不同职能部门组合而成的各个层级政府，就是通常所说的党委政府。条块关系就是不同的政府组织在条块结构基础上形成的各种交互关系，具体包括上级职能部门与下级党委政府之间的关系、上级职能部门与下级职能部门之间的关系和同级党委政府与职能部门之间的关系。前二者的关系最终都会反映为第三者的关系，所以同级党委政府与职能部门之间的关系是条块关系中最重要的关系。对于职能部门来说，除了要接受上级对口部门的业务指导之外，还要接受本级党委政府的领导，执行它的决策。这就使得许多职能部门具有双重属性，接受双重领导。

** 从权力性质来看，党委政府的权力属于政治权力，是一种整体性、综合性的块状权力，具有较高的权威性。** 政治权力使得党委政府对辖区内的职能部门有领导和指导的权力。政治权力既来源于国家法律对地方政府的授予，也来源手地方党委对下级党组织的权威。党委的权力可以通过党组织渗透进职能部门，实现对职能部门的政治、思想和组织领导。

职能部门掌握着真正的治理资源，包括人员、经费、物质、权力、政策等。** 职能部门的权力是与政治权力不同性质的权力，它是一种专门性行政权力，只能在自己职能范围内行使，对其他政府组织不具备领导效力。** 制定专门政策是部门行政权力的重要体现。在县一级，职能部门是直接面对治理事务的一线部门。

从条块各自掌握的资源来看，块块的优势是掌握领导其他党政部门的政治权力，能够制定地方经济社会发展的政策，缺点是它不直接掌握执行政策的资源。党委政府要执行落实自己的政策，有两个渠道：一是将政策转变为各部门的行政业务，形式是在制定政策时规定某项事务具体由哪个（些）部门来落实，然后部门在自己的工作计划中再具体化，或者是部门参照党委政府的相关文件依据制定工作计划，将党委政府的原则性且标操作化为自已的具体工作目标。二是一些综合性的治理事务需要组织调动不同部门协同攻关，这些治理事务就是党委政府给相关职能部门下达的政治任务，党委政府需要配置和利用职能部门的各项资源来完成政治任务。

职能部门的优势是掌握大量的行政资源，而缺点一方面是各职能部门相互分割，甚至是相互竞争的，它们在完成各自职能时不可避免地缺少合力与合作。这时需要借助党委政府的政治权力，以协调相关部门统一行动。另一方面是职能部门的工作仅仅通过自己的条线组织往下推动实力度往往不够，表现为得不到下级党委政府及相关部门的相互配合。

归结起来，在县域治理中，条块关系有两个基本的关系面向：** 一是党委政府主动调动职能部门资源的面向。** 辖区内的一些重要治理事务会被提上党委政府的议事日程，成为党委政府的政治任务。党委政府需要调动职能部门的相关行政资源来完成这些政治任务。这些行政资源分散在不同的职能部门，要调动它们就需要进行机制创新，通过具体的治理机制或工作机制将分散的资源整合起来，以完成政治任务。** 二是职能部门主动借力党委政府权威的面向。** 职能部门要增加自己推动工作的力度，就需要借助党委政府的权威，方式是将自身的行政业务转变为党委政府的政治任务，使得下级党委政府及相关部门不是在完成职能部门的行政业务，而是在完成上级党委政府的政治任务，从而加大工作的推动力度。这实质上是行政业务的政治任务化。

基层政府副职分工是一个很重要的政治现象，它是单位一把手的一项基本权力。基层政府副职的分工既有隐秘的逻辑，也有一般的规律，揭示出来有助于理解基层政府的权力运作、工作推动和干部动员问题。

党政副职分工体现的是一把手的意志。一把手对单位负总责。单位各项工作能否理顺，不出问题，还有出彩的地方，与一把手如何配置和调动干部有关系。将不同的干部配置到不同的岗位是调动干部的前提。班子成员已经有了相应的职务，关键就看如何给他们分工。工分好了，各岗位上的人各司其职、各尽其员。一把手才能把单位的一盘棋下好。

副职分工有一些普遍化的规律，主要遵循以下原则：

一是任职岗位原则。本职岗位、原主管岗位、“常务” 岗位都对副职分工有影响。在乡镇，班子成员属于副职的，有人大主席、政协工委主任、副书记、纪委书记、组织委员、武装部长和副镇长等。其中，除三四名副镇长外，其余副职都有岗位本职工作，这些工作不参与全镇工作分配。** 与县市及以上层级不同，乡镇这些既定岗位的副职还参与其他工作分工。** 由于乡镇工作专业性不强，乡镇副职分工与其担任过的中层岗位负责的工作关系不大。在乡镇，一般只有办公室主任、组织干事或过去的计生办主任容易被提拔为乡镇副职。除办公室主任上来的副职外，这些中层岗位上来的干部不一定分管他们之前所干的活。** 但是到县市及厅局层级，副职的分工则有不少是与他们之前主管的工作有关系的。** 在县乡及厅局，有个副职的分工特别有趣，**那就是 “常务副职”。**** 所谓常务副职，就是当一把手不在岗的时候代行一把手职责的副职。** 对该岗位的分工没有明确规定，一般是分管比较重要的事务，比如财政工作、编制工作或安全工作或者是单位里分配不下去的工作、其他副职不愿意负责的工作以及上级交办的新工作。所以，常务副职分管的工作多、杂、乱，别人不管的他都得管起来。

** 二是个体禀赋原则。** 副职分工中，常常出现多少不均衡，重要性、风险性不均衡的现象。有的副职只分管一项重要的活，有的副职一项重要的活都没有。这与副职个人的个性、能力、诉求、特征、偏好等有关系。年龄差异、性别差异、能力差异等。

** 三是关键事务原则。** 单位一把手不会面面俱到地抓工作，他要抓的是关键性事务。关键性事务与一把手的核心利益紧密相关，牵涉单位全局工作和一把手乌纱帽，可谓牵一发而动全身。这些事务只有交给有能力完成又值得信赖的副职，一把手才放心。这是少数人，既可以是领导心腹，也可能是领导较为容易把控的人，或是领导直接提拔上来的人。在乡镇，关键性事务包括办公室事务、财政、党建、中心工作及涉及较大利益的事务，在厅局里还包括组织人事、后勤基建等，相关事务所涉及的部门、科室由一把手最放心的人分管。

分工是单位一把手推动工作的重要政策工具，也是单位干部人事管理的重要内容。分工好，有利于推动工作。省市县一级，分工更多的是分管，有自己的一亩三分地。在乡镇和部门，分工更多的是协管、辅佐，一亩三分地的性质不强，一把手直接管理较多。

在乡镇，分管领导主要通过以下方式开展工作：一是指导。分管领导不需要精通各项分管业务，但基本情况需要了解，这样才不至于被中层领导牵着鼻子走。二是调度。不是每个站办主任都能按照领导的意思，负责化地把工作做好。这就需要分管领导给予及时督促。督促的前提是分管领导要掌握工作的进度，信息来源于站办主任的定期汇报或者是分管领导的定期调度。三是协调。协调工作是分管领导很重要的一项职能，包括给村里协调不同站办之间的资源，这需要与其他分管领导协调，这也涉及与其他分管领导的沟通协调，有些工作还可能需要动用主要领导的权威及关系资源。四是激励。许多中层领导既是专业能手，又是老资格，而分管领导则可能是年轻辈、新手。这可能会导致权威倒置，分管领导指挥不动站办主任。分管领导首先要尊重他们，其次要给分管的站办科室争取利益，包括资金待遇等。五是干活。与县市或厅局分管领导指挥干活不同，乡镇的分管领导不仅要带头干活，还要单独干活。带头干活是指分管领导带领站办工作人员一起干活，领导要战斗在最前线。这些工作领导不带头，下面的人就不会卖力。

《大国县治》是武汉大学社会学院教授杨华对二十多个省市基层治理 1300 多天的研究成果，该书从县域治理的内部视角出发，对县域治理中人、财、物、权、事，以及政策、体制和机制等热点主题进行了生动形象的解读与探讨。

1300 多天相当于大学本科四年，长时间让自己 “浸泡” 在田野之中，这是一位学者的勇气与底气。

政治巡察与业务督查

巡察组和纪委的工作对象、工作性质相近，在同一地点合署办公，有利于在县纪委书记的统一指挥下，视工作需要灵活调动两个机构的人员和资源。

县级巡察工作属于政沿巡察，非业务督查。从巡察对象来讲，县级巡察的不是各乡镇、部门和单位的行政机构，而是这些机构的党组织和党员领导干部。在巡察内容上，巡察是要从政治上看问题，聚焦党的领导、觉的建设、全面从严治觉、党风廉政建设和反腐败、选人用人等问题。

** 业务督查是指县委县政府督查办或相关部门，针对县委县政府的相关工作或部门业务工作，对相关单位工作完成情况进行督促检查，以促进任务落实，推动目标实现。** 督查的对象是党政机关，督查的内容是检查党政机关承扭的业务工作落实情况，督查的目标是督促监督党政机关按照专业化、技术化、目标化、规范化的标准完成业务工作。

政治巡察与业务督查有较大的区别。一方面，政治巡察可以通过对业务的督查来找到政治问题的线索，在业务问题上透视政治问题。越是中心工作或重要、敏感的工作，就越能体现政治意识。在巡察准备工作阶段，巡察组一般会以封闭函询方式向纪检监察、组织人事、法院、检察、信访、公安、审计等专业部门，提出应由其提供的被巡察对象 “六大纪律”“四个着力”“两个责任” 方面的有关情况、反映和举报信息清单，以从中找到问题线索。

专项巡察是专门针对中心工作的巡察，它通过对各单位推动中心工作情况的巡察，从中诊断出各单位及其主要领导在政治上存在的问题，并对症下药，以解决政治问题来促进中心工作的推动落实。业务督查是一事一议，具体问题具体分析，通过督查发现在落实某一业务工作中存在的问题，找出解决的具体办法，然后在后续工作中贯彻之，从而推动该业务工作更好地落实。

县级巡察工作的功能

** 一是净化政治生态。**** 县级巡察的目的是发现下面单位的问题，向县委负责，使问题能够及时得到整改。** 巡察的预设是有问题，若没有发现问题，是巡察失职。中央省市巡视更不会漫无目的，而是带着问题线索下去，巡视之后会有一批官员移交纪检、司法机关，县级巡察不一定在每个单位都发现违纪违法的线索，但是对单位列出问题清单，对某些个人进行约谈，要求限期整改，对于严肃政治规矩、树立政治意识、强化政治责任等有较大促进作用。

** 二是保护基层干部。** 对于领导干部而言，纪委是出了问题之后的数济工作。** 而巡察则是将问题前置，在问题尚未出现或还在萌芽状态时，就给予提醒或整改，** 使问题不发生或小问题不长大。只有真正的违纪违法问题发生时才会把线索移交给纪委，巡察的前置就是打预防针。

** 三是推动中心工作。** 各级党委政府对中心工作是否给予足够重视，是 “四个意识” 强不强的重要体现。乡镇或部门主要领导 “四个意识” 强，他们的注意力和单位其他资源就会更多地投入中心工作中，提高完成中心工作的责任感和主动性。** 通过提醒、约谈、整改、移交等形式，巡察工作可以起到对主要领导的警醒作用，** 增进他们的 “四个意识”，促使他们加大中心工作的推动力度。

县级监督三套体系

县级监督下沉和制度化是当前县级治理变革的重要表现，主要包括县级巡察工作常态化、督查工作体系化和纪委工作前置化。

巡察工作常态化以党委任期为届期，所有单位都要被巡察一遍。督查工作体系化是指不仅县级党委政府有督查室，对党委政府重要工作或主要领导批示的工作进行督促检查，而且各部门地有自己的督查工作小组，督查本部门事务落实情况。纪委工作前置化是指纪委以履行监督检查职能名义与中心工作的推动，便纪委工作从后置的救济手段被前置为工作推动的力量。

在上述三套监督体系中，巡察工作是政治巡察，要解决的是领导干部的政治思想问题，从根本上转变工作的态度和方式方法。督查工作是业务督查，要解决的是领导干部在业务工作中有没有按要求落实的问题，以加强标准化推动工作的力度。纪委工作是纪律监督，要解决的是领导干部在履职过程中违纪违法或履职尽责不到位的问题，以推动规范化履职尽责。三套体系既相互独立，又相互联系。

但是也存在一些问题，比如督查工作体系化之后，各项工作的督查都下乡了，抵达乡镇的督查泛滥，乡村干部为了应付督查要花大量的时间和精力，还容易滋生形式主义。** 再如纪委工作前置，基层干部顶着压力工作，** 战战兢兢，被动应付的多，积极主动的少，对标落实的多，创造性工作少。

政治考核与业务考核

杨华老师的调查发现，中国体制内也存在严格执行标准的考核制度，下级被要求不折不扣地完成上级任务。下级对上级的任务、考核都非常重视，不敢掉以轻心，更不会跟上级讨价还价。这是两种完全不同的考核制度。从约束性质来看，前一种是软约束，要求相对宽松，有走过场、讲形式的痕迹，谈判空间较大，这是上级部门对下级部门的专项考核，属于行政考核。后一种是硬约束，重内容实质，不讲手段方法，不讨论情有可原之处，这是党委政府对下级单位的综合者核、属于政治考核。

在县域范围内，政府部门大致可以分为两种情况。一种是直属部门，就是直接由县政府设立的部门，其编制、人员、设备、工资等由县里配备，主要领导岗位也由县委讨论和县人大任命。还有一种是垂直部门，一般是涉及经济发展和监督监管等业务的部门，其业务由上级部门统管，人财物也多来自上级部门。

根据部门主要领导来源又可分为两种情况：一是主要领导由上级部门任命，辖地政府无权干涉，这种垂直管理最彻底，如几大银行；二是全要领导由属地政府任命，上级部门只有建议权，像环保、国土、工商、质检、食药监等部门。上面所说的条线部门住要就是指第二种直属部门，其业务归属上级部门，而主要人事权在辖地政府。上级部门对下级垂直部门的考核，就是业务上的考核。

由于主要领导人事权不在上级条线部门，上级部门只有业务指导权，当上级部门对下级对口部门考核时，除了相互之间因为业务往来而相互熟识，互相讲究人情面子而不能完全 “公事公办” 之外，还会考虑到人事权归属这一客观事实。** 在基层体制中，人事权是最大的权力，谁掌握了 “官帽子” 就听谁的。** 上级条线部门对下级部门主官没有直接任免权，那么它们之间的关系就不是典型的上下级关系。对于上级部门而言，他们是任务的传达者，而非实施者，那么他们要完成更上一级的任务和自身设定的工作目标，就得把任务分解给下级部门。

政治考核与党委政府的压力型体制

在县域范围内，块块的考核实质是县级党委对下级组织的政治考核。把工作完成了，排名靠前，部门及其主官就会进入县委县政府的表彰行列，评优评先、晋升流动会予以优先考虑。** 政治任务属于硬任务，政治考核则是硬约束，可以通融之处较少。** 特别是涉及 “一票否决” 的任务，对于下级党委（组）来说是最不能推卸责任和玩忽职守的。许多条线部门为了在本业务范围内不出现 “一票否决” 的问题，会想尽办法将其业务转变成乡镇的属地事务，一旦出事乡镇兜底就要多些，这在很大程度上缓解部门的政治压力。

县域治理体制的优势

从中国基层实践来看，基层治理体制有着巨大优势，它既能与国家治理体制、地方治理体制有机衔接，又能对接和适应基层社会，推动政策措施落实和问题需求解决。在基层治理中，两大体制发挥了重要作用。

** 一是党政体制。** 它是由党组织领导政府及其他政治社会团体的机构和规范构成的体制。在县域基层，该体制表现为党组织对县域内的政府机构、政治机构（人大、政协）、两院、群团组织、企事业单位的领导，包括政治领导、思想领导和组织领导。县级党组织在各个机构、组织和团体中设立自己的组织，使其组织体系嵌入全县各个方面、领域，实现党对县域的全面领导。

** 二是条块体制。** 条块体制是中国体制很重要的特色，在实践中表现为条块关系和条块矛盾。在县域，块块是指县乡两级党委政府，条条意指党政职能部门。在条块体制中，职能部门既要接要上级对口部门的领导或指导，也要接受同级党委政府的领导或指导，不同部门的重直程度不同，但都要接受双重领导（指导），这种双重领导（指导）制度安排就是条块体制。由于上级部门会对下级对口部门下达任务、要求，确定下级部门的制度规范，而同级党委政府也有自身的利益，它也会给政府部门布置任务、下达要求，这便是条块矛盾。为了调和条块矛盾，中央（省市）的做法一股是上收权力，使部门的权力垂直程度更高，以更能独立于同级党委政府开展工作。这样又会造成基层的自主性不强，缺乏积极性，许多问题难以解决，因而又需要适当向基层放权。

在基层治理方面，条块体制有如下优点：

** 一是便于条块相互监督。** 在条块合作中，条条代表中央监督块块的行为，抑制地方保护主义，块块代表地方监督条条，将基层利益反映上去，调整中央（省市）政策。

** 二是块块可以利用条条的资源解决属地问题。** 县级人、财、物、权、政策等资源掌握在不同部门，党委政府要解决辖区内的问题就需要通过合法的方式调动、整合部门资源。越是专业事务越需要调动专业部门予以解决。双重领导、党组织领导都赋予了党委政府调动资源的合法性。

** 三是职能部门借用党委政府的权威推动业务工作。** 在县域，如果职能部门能获得县级其他部门、乡镇党委政府的支持，就会增强其业务工作推动落地的力度，工作更容易按时保质保量完成。而要如此，它们就得首先得到县级党委政府的支持，然后才能依靠它的权威整合其他部门的力量，并让乡镇党委政府重视。要得到县级党委政府对本部工作的重视，就得游说具级主要领导，引起他们的注意和重视。

县乡 “责权利” 不匹配的发生机制

在现实层级关系中，权力集中在上级政府，事情和责任却一级级往下压，最基层的乡镇事情最多、责任最大，但是权力最小。

“属地管理” 原则与 “责权利” 不匹配。 乡镇 “责权利” 不匹配首先与 “属地管理” 原则有关。“属地管理” 是在行政管理中，按特定的标准和要求对属地内的对象进行组织、协调、领导和控制，并承担相应的管理责任。但是在基层的具体操作过程中，“属地管理” 成了有些部门不负责任、不予担当的 “挡箭牌”，也由此可能造成部门之间相互推诿。如果每个部门都通过 “属地管理” 原则和乡镇签订 “责任状”，把工作和责任往下推，自己只监管乡镇做事而不直接负责，就会造成责任属地而权力不属地。

“一盘棋” 思想与 “责权利” 不匹配。 在县域范用内，“一盘棋” 思想是指县域各单位部门之间并不是完全独立的，而是相互联系的有机整体，乡镇政府和业务部门一样是县域整体的一部分。在这套思想的指引下，部门向乡镇布置业务工作，乡镇就要调动资源予以完成。一旦乡镇没能完成任务，全县就会因此无法完成工作任务，再往上就使得全市、全省也完不成工作任务。

“政治任务” 与 “责权利” 不匹配。“一票否决” 的部门工作给乡镇带来了巨大的政治压力，他们要花费大量的资源及领导的注意力去完成这些工作。典型如过去的农业税费征收、计划生育和现在的信访维稳、招商引资等，这些工作本来是相关部门的业务工作，但是因为中央或省市将这些工作作为全国、省市的中心工作来抓，就使之由部门的业务工作转变为党委的政治任务。到县一级，县委县政府就会将上级下达的这些政治任务布置给乡镇，并配备相应的政治措施。如果没有做好或被 “一票否决” 了，就会影响乡镇主官的政治前途，包持政治荣耀、评优评先、政治提拔等。

政治任务有两种类型，一种是在考核中的加分项，分数的高低与工作完成情况相关，这是对乡镇工作的正向激励，另一是扣分项，按照工作重要程度的差异，有的是扣定额分，有的是一票否决。扣分项做好了不加分，没做好要扣分，这是典型的负向激助。乡镇比较乐见其成的是加分项，这些项目工作具体、有抓手，如招商引资、小城镇建设、工业经济发展指标等。令乡镇干部头疼的是扣分项，如安全生产、执法监管、信访维稳、执纪监督等工作，这些项目抓了看不到成绩，不抓又担心出事。

视察和调研

体制运转需要默认一些规则，包括上级下来是来听汇报而不是来找碴的，是来看经验典型，而不是发现问题的。依照这个逻辑，办点、试点一般都会成功。

就下级而言，下级向领导展示的，主要是形势较好的一面。在汇报中，下级要事先明确领导的兴奋点在哪儿，他下来的目的是什么，汇报材料要与领导的兴奋点对接。这就要求下级对领导的行事风格、执政理念、注意力偏向及经历则有一定的了解以及要与领导随行人员保持事先的沟通。

** 就领导来说，他下去视察的目的也不是找问题。** 领导视察有以下几个目的，一是表示对一个地方单位及其主要领导的支持。二是表明自己的态度，体现自己对政策或问题的重视方向。三是表达自己对某一类事情和做法的看法和支持。四是看的是亮点，以典型引路，借下级亮点把自己的政策和意志宣扬出来。

领导宣示政治主张，推动某项重要工作，除了视察、调研之外，还有一个常见的形式是开现场会或现场办公会，就是将相关会议人员拉到工作现场开会，使与会人员身临具体工作实践一线，现场感、操作感利感染力更强，领导的指示更具体，动员欢果更好。现场会针对的工作要比视察具体，领导视察一个地方可能要去看几个不同的工作亮点，现场会就围绕一件事情、一个主题。

督导和督查

** 督导是指上级部门对下级的相关工作进行督促和指导。** 督导工作一般是政府部门内部的专项督促指导工作，有的部门专门设有督导室。

** 督查是指党委政府对下级党政机关完成落实党委政府的重点工作、中心工作及阶段性工作的督促、监督和检查。** 党委政府一般会设有专门的督查室，有党委督查室和政府督查室，到县一级通常是合署办公。

** 督导和督查既有区别又有联系。** 督导是部门推动专门工作的方式，督查则是党委政府推动综合性、重要专门性工作的方式，督导和督查都主要是检查在工作推进过程中的问题和困难，清除工作的助力和障碍，以利于上级工作任务的完成落地。督导除了查问题之外，在问题的处理上重在 “指导”，使下级按照上级标准的开展工作。督查的政策工具则重在查办，通过查办、惩戒等负向激励推动工作走上预期轨道。

** 督查室是专门进行督查的机构，** 在督查实践中，督查小组除督查室工作人员外，还经常将组织部、纪委的相关工作人员纳入其中，以增加督查的力度。组织部管 “官帽子”，查看下级执行上级任务的积极性情况；纪委是执纪监督部门，通过党的纪律检查督促下级工作人员端正工作态度和使用恰当的工作方法。

县委书记权力的构成

县委书记的权力由三部分权力组成，分别是制度性权力、结构性权力和实践性权力。

制度性权力是党章和宪法规定的权力，是县委书记权力的根源，表现为统揽全局、协调各方，并因县域政府部门的完备而使得县委书记能够调动的资源也较为完备。相对而言，乡镇党委书记能够调动的资源因政府部门残缺而大为减少。结构性权力是在县域政治权力结构中体现出来的权力，表现在三个方面，一是在书记、县长和副书记的权力关系中，副书记倾向于与书记结盟，二是通过各种方法联结当地政治资源，三是下面的多镇党委书记、委办局长都是 “土干部”。前两个加强了书记的权力，削弱了县长的权力，后一个使得县委书记行使权力无障碍。实践性权力是指在具体的政策执行和操作过程中再生和配置出来的权力，它直接增进了县委书记的权力。

县委书记的人事权

县委书记的人事权主要有两大块。一块是人事决定权，包括对正副科级干部的任免权和对正副科级干部、正副处级干部的调配权。虽说制度上县级人事决定权掌握在县委常委会和组织部手中，但是在实际运行中，县委书记的人事意志至关重要。县级正副科级干部的人事任免需要县委书记同意、常委会表决通过，对于一般正副科级干部的任免，县委书记关注不过来，他的同意也多是走程序，** 但对于主要委办局、乡镇的一把手任免，县委书记的决定权是实质性的。**** 调配权是指县委书记有对正副处级干部工作分工的调配，分工既是责任，也是权力。** 在县域，除县委书记、县长外的正副处级干部，除有岗位工作外，还会有其他的事权分配。这些事权本属于政府部门，因为重要而被县委书记单独拿出来由正副处级干部包干负责。

** 另一块是人事建议权。** 这是县委书记向上级组织部门、视常委会汇报提议本县人事相关问题的权力，主要涉及正科级干部的晋升、评价、信息传输等。正科级、副处级干部的晋升提拔决定权在市委，正处级干部的晋升提拔决定权在省委；县委书记只有评价、推荐、建议的权力。相对于决定权的法定性而言，建议权则更多的是实践中的权力，与县委书记的岗位、地位、前途、能力等有关，其重要性不亚于决定权，是县委书记人事权的重要组成部分。** 之所以重要，与调动县域正科级以上干部有关。** 人事推荐权包括两个方面，一方面是向市委（组织部）推荐晋升副处级干部的人选。另一方面是推荐副处级晋升处级的人选。** 常委中除书记、县长以外，其余一般为副处级干部，** 他们要再往上升，就需要县委书记代表县委推荐。

** 其一，正科级干部是县域治理的中坚力量。** 乡镇、委办局一把手属于县域干部的中层，起着承上启下的作用，县委书记施政的意志通过委办局一把手转化为县级政策，再由乡镇党委书记贯彻下去。** 其二，县级副职是分管各领域的守门人。** 县委书记掌舵全县但具体的工作还得由副职分工负责。县域工作是一盘棋，只有他们分管（联系）的每一个领域、方面的工作都做好了，全县的工作才算做好了。

** 人事权是乡镇党委书记的重要权限，主要表现在两个方面：**** 一个是对中层干部提拔重用的决定权。** 党委书记提拔年轻干部担任中层干部，既是对他们的培养，也是给予他们政治激励。** 另一个是将中层干部推荐为副科级干部，或者将班子成员推荐为正科级干部。** 科级干部的任免权在县里，党委书记只有建议权。在乡镇，正股级干部虽然属于中层干部，但是其实没有正式级别，只有到了副科级，才算真正进入了组织部管理的干部队伍序列，在县域政治中才有政治地位。

县域治理中的激励措施

“制造流动”：基层的人事激励

工作人员是乡镇最重要的资源，调动他们的积极性，给予他们恰当激励，是乡镇治理的关键。政治激励是党政机关最重要的激励，受制于级别低、岗位少，乡镇干部出口小，干部挤压严重，流动性弱。乡镇通过制造各种形式的干部流动，最大限度地调动干部积极性。

制造岗位空缺，让干部流动起来

** 第一种是把干部推出去。** 首先把股级干部推上去，从股级升任副科级干部，进入党政班子才算是进入了领导干部行列。其次是将副科级干部推出去。乡镇副科级干部的流动一般是往外流动到更重要的单位或岗位，为本单位留下副科级岗位空缺，再由本单位中层正职填补。最后是鼓励借调或往上考。** 第二种是搭建事业平台。** 年轻干部的成长，除了岗位和级别的晋升之外，更重要的是要创造平台和机会让他们成长。本领增长是对年轻干部最重要的激励。** 年轻干部既要在办公室重培养材料写作、综合协调、接待服务、理解宏观政策等能力，又要有深入农村、联系群众、做群众工作、处理复杂问题等方面的本领。** 许多乡镇将工作机制与人才培养机制结合起来，让年轻干部在治理实践中得到成长。

增加隐性层级，激活干部人事

** 乡镇级别低，职务层级少，只有中层副职、中层正职、副科级、正科级四个级别。** 理论上，如果一个干部每三年升一级，从科员到正科最多用十二年时间。但是在实践中，绝大多数乡镇干部无法晋升到科级干部行列。乡镇隐性层级主要有两个方面：一是乡镇站办所之间的隐性层级，指的是多镇内设的站办所之间的隐性等级划分。二是副科级岗位之间的隐性层级。在乡镇，党委书记、乡镇长、人大主席三人是正科级干部，其他班子成员一般是副科级干部。在有的地方，乡镇党委副书记兼任政协工委主任，其级别亦可能是正科级。

设置中层岗位，调动 “老乡镇”

从乡镇主要领导的角度来看，在推动工作方面，最需要调动的是 “老乡镇” 的积极性及其资源。这些人在一个乡镇待了十数年、数十年，有经验、有关系，也不乏能力。但是这些人要么是事业编，没有上升的空间，要么是过了年龄的公务员，对晋升不再抱期待。因此，他们对工作没有多大的干劲，是最需要调动又最难调动的一拨人。一是设立内设机构。二是设立临时机构。三是设立管理片区。

实施行政包干，创造性开展工作

所谓行政包干机制，就是将某一项工作、某一类工作、某一方面工作或某一辖区工作全权交由某些人负责，让他们集中力量完成并获取剩余索取权的一种工作机制。包干制的前提条件是要打破乡镇机构和编制来使用人员，实行混编混岗，让乡镇工作人员能够从原有岗位中流动到包干机构或团队中来。乡镇包干制主要有两个具体的工作机制：第一，领导包干制，就是由某个班子成员带领一班工作人员以共同完成工作的机制，这些工作一般是非常重要的工作，需要乡镇领导出面调动资源和协调关系来完成。第二，临时机构包干制。临时机构由 “老乡镇” 担任领导，临时机构包干制是乡镇最重要的包干机制。

领导交办事情，制造越级流动

乡镇有一类工作是领导交办的事，这类事情不是岗位职责，而是领导临时交给的任务。这些事情既可以是单位的工作，也可以是领导的私事。经常承担这些事情的干部被认为是与领导亲近，受领导重用的人。这些人的级别既可以是班子副职，也可以是乡镇中层干部、普通工作人员。

县域治理中的激励机制

配套式激励是一种外在于工作的激励措施。科层制讲究权责利匹配，每项工作除了有相应的工作要求和相关权力、经费和物质保障之外，还须配套相应的奖惩措施。在配套式激励中，** 激励与工作是并行的两套系统，有专们的机构对工作进行监督、考核和评价。** 激励的实施有过程激励和结果激励之分，过程激励意在使既定的工作做得更好，是上级推动工作落实的一种方式。结果激励是对工作结果给予定性评价，以激励工作人员未来工作的积极性。配套式激励有三种主要的激励方式，分别是政治激励、经济激励和情感激励，它们都包含正向激励和负向激励。

政治激励是通过政治上的奖惩来达到对干部激励的一种方式。正向政治激励包括评先评优、领导肯定和晋升流动。晋升流动是最大的正向政治激励。相应地，负向政治激励有末位淘汰、领导批评、政治问责等几种情况。政治问责主要是党纪问责。

** 内涵式激励是乡镇在实践中创造了机制，使乡镇干部能从工作中得到激励。** 一是内在性。内涵式激励不是与工作并行的激励措施，而是工作本身的应有之义和内在要求。内涵式激励激活的是工作人员的主体性、主动性和创造性，在工作中有愉悦感、价值感和获得感。二是持续性。配套式激励是一次性的，其影响难以持续，需要周期性地激励刺激。内涵式激励的要害在于只要干工作，就能得到积极正面的体验，形成干工作的正向反馈。三是正向性。配套式激励有正向和负向之分，内涵式激励是正向激励。四是低成本。乡镇通过机制创新，在不付出额外激励成本的情况下，使干部把工作干好。从调查来看，具有内涵式激励的工作机制有以下几种类型：一是营造工作氛围。二是实行政治包干。三是实行优化组合。四是制造隐性层级。

郡县治，天下安。

武汉大学杨华教授，继《县乡中国》之后，又推出研究县域治理运行力作《大国县治》基于作者扎实的调查研究，从县治的人、事、权、财等真实案例中深入分析背后的制度支撑、运行机制、底层逻辑，较《县乡中国》更深入、更具有现实指导意义。

县级自古以来在中国都是非常重要的治理单位。县委书记作为县级完整政权的掌舵者、总负责人，是县域发展的总设计者和政治引擎，在县里有着近乎 “说一不二” 的地位。

那么，县委书记的权力由哪些构成？

作者归纳了三种，分别是制度性权力、结构性权力和实践性权力。# 所谓制度性权力，就是由党章、宪法等制度赋予的，县委书记是县级的最大领导、最重要决策者，具有最强决策权，可以调动、组织全县力量、资源，包括人、权、钱，去完成工作目标。

所谓结构性权力，是指在制度性权力基础上，在县委班子当中形成书记、县长、副书记、常委的权力结构，以及本地成长起来的正科级干部（镇委书记、县局长）天然形成的级别差异，维护和巩固了县委书记的权力。

所谓实践性权力，是在具体实践当中，县委书记不管是调配资源、决定人事，都有很大的 “自由裁量权”，在制度框架里、法定范围内，具体的配置由县委书记决定。

县委书记最重要的权力来源于制度性权力，这是基础也是根本。结构性权力和实践性权力，是不同情况下运用发展得有所差别。

在众多权力类别当中，最重要的莫过于人事权。县委书记要推动工作、促进发展，就要起用能干事、能落实县委意志的干部；通过提拔要激励干部。

人事权分两种，一是人事决定权；二是人事建议权。其中，人事决定权是制度性权力；建议权是实践性权力。

在实践当中，正副科级干部太多，县委书记关注不过来，会重点把关乡镇、县直单位 “一把手” 的任免。这些正科级干部是县域治理的中坚力量，起着承上启下作用，关系县委书记施政意志能否得到落实。选拔是否得当、得力，起着关键性作用，即人事激励导向，让有为者有位，才能持续激发干部干事创业激情。

人事建议权。县镇党委书记、副处级以上干部，是市管干部，县委书记有权力向市级组织部门、市委书记汇报提议本县人事相关问题。主要体现在三个方面。

一是县委班子配备建议权。县委书记可以向市委建议副县长或大乡镇委书记提任为县委常委；或者不配合开展工作的常委调离，优化班子结构。这方面，市委为了支持县里开展工作，会对县委书记意见给予充分考虑和尊重。

二是向市委举荐副处级干部。在换届或县四套班子出现岗位空缺等情况下，县委书记可以向市委举荐成熟的正科级干部作为副处级干部人选。

三是向市委举荐正处级干部。县委班子除了书记、县长，其余都是副处级。可以向市委举荐班子成员作为正处级干部人选。在现实操作当中，市委对县委书记的信任、认可起很大关键作用。

如果这个县各项工作排在全市前列，市委会倾向性加大人事激励，赋予县委书记更大的人事推荐权。同时，县委书记是省管干部，比一般的正处级干部，背后也有更多的人脉和资源，政治地位更高，人事建议更有可能获得认可。

县级是落实市级部署的重要组成部分。市委依托县委书记治县，县委书记要团结班子成员、调动正副处级干部、激励正副科级干部，必然给予县委书记必要的班子搭配权和人事推荐权。现实当中，县委书记的人事建议权越大，就更能加速副处级干部轮动，更能激励正科级、带动副科级干部。

“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。县委书记能用好人事任免权和建议权，树立正确用人导向，就能激励带动全县干部担当实干，营造良好的干事创业氛围。

第一部分：县域治理体系现代化

条块关系：博弈与均衡 – 描述了县级党委政府与下属部门之间的合作与冲突，以及如何达成工作的协同和平衡。 资源与考核：条块体制中的支配关系 – 探讨了资源分配和考核机制如何影响乡镇的行政行为和决策。 县乡关系变化 – 从共谋合作到推卸责任的转变，反映了县乡之间责权关系的演变。 第二部分：县域治理能力现代化

基层工作与政治任务 – 讨论了基层工作中政治任务的重要性和其对日常管理的影响。 基层治理机制的创新与约束 – 分析了基层治理创新的必要性及其面临的约束条件。 防止形式主义 – 如何避免基层党建工作陷入形式主义，保持工作的实效性。 第三部分：县域治理的自主空间

基层治理自主性的重要性 – 强调赋予基层更多自主权以提升治理效能。 政策沟通与谈判空间 – 描述县乡之间如何通过沟通和协商解决治理问题。 基层领导工作的支持结构 – 探索如何建立有效的支持结构以促进基层领导的工作。 第四部分：基层干部的激励与发展

综合考核机制的变化 – 分析了如何通过综合考核促进基层干部的积极性和发展。 基层干部职场的挑战与机遇 – 讨论了基层干部在职场中面临的问题和成长的机会。 作者的观点:

县域治理现代化需要均衡的条块关系、合理的资源分配和有效的考核机制。 应增强基层治理的自主性和创新能力，同时为基层干部提供明确的激励和发展路径。 县乡中国面临的挑战需要综合策略和多方参与，强调从实际出发，注重结果导向的治理方式。 重点内容:

改进县乡之间的关系，实现责权清晰，合作高效。 构建以结果为导向的考核体系，减少形式主义，提高基层治理效能。 增强基层自主权，激发基层创新和主动性，提高治理质量和效率。

何为体制？体制是管理机构和管理规范的统一体，不同的管理机构和不同的管理规范相结合就形成了不同的体制。（P107） 何谓机制？机制是指有机体的构造、功能和相互关系，泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。在县域治理中，机制是指构成体制的某些部分、某要件相互作用形成的有一定规律的过程和方式。（P111） 通过上述两个概念，我们不难得出如下三个结论： 体制是相对稳定的，机制是创新性比较强的； 体制是波及面比较广的，机制是弹性空间比较大的； 体制是有规律的，机制是应变的。 这也就不难理解，我们追求和使用的是 “机制创新”、“体制改革”，体制和机制的辩证关系构成了制度守正创新的基本思路。

县乡政府在实践中存在两个 “困境”： 一是资源有限；二是权责利不匹配。第一点不难理解，第二点，需要引用一下原文：“乡镇主官埋怨的所谓‘权责利’不匹配的是那些‘扣分’的政治任务，这些政治任务的责任在乡镇，但是执法权限、执法人员、执法工具都在上级部门，即便乡镇想把工作搞好，也没有相应的资源和抓手，但是出了问题和事情要负担责任”（P137），为此，“乡镇为了完成不断增多的政治任务，在调动资源的同时，必然会在工作中出现一些问题，留下一些后遗症”（P142）。不难发现，尽管县乡政府，尤其是乡镇，面对资源有限和权责利不匹配的困境，主观上其实还是希望把所有工作都完成好。他们的完成，在某种程度上，主要就是依靠 “机制创新”，这里蕴含的逻辑就是改变资源的流向： “机制创新不是要完全改变职能部门既有的运行轨迹和规则，而是改变其少部分资源的流动轨迹和方向”（P25），这样就能整合自己想要的资源，来推动工作。 但是，资源无论再怎么整合，原始意义上的总量都是有限的，这也让我们不得不深思：再怎么创新，也不应该脱离资源的实际情况。否则，创新的背后一定是厚此薄彼、非均衡发展，这会给超大规模治理的难题 “雪上加霜”。当然，难题是，如果连机制创新都没有，治理的有效性更难得到保障，我们需要在守正和创新之间寻找契合点 —— 我想，这个契合点，恰恰就是党政体制。

推动工作的两种方式# 今天继续阅读《大国县治》，速度不算快，力求思考不断。 今天目前读的是第 144-154 页的《避免好政策的 “一地鸡毛”》，待会还要接着读，但是激发了我很多灵感，这些灵感也是来自我的工作实践。 书中，作者展示了推动工作的两种方式，一种叫 “监督考核”，一种叫 “思想（群众）工作”。前者是强硬的、刚性的，后者是弹性的、软性的。 这种工作方式，下面这段话作了很好的概括： “思想工作、群众工作激发的是下级（群众）的主体性，让他们的认识、思想乃至感情起变化，产生工作的使命感和自觉性，他们才能积极主动、心悦诚服、任劳任怨地去干工作，才会在工作中有创造性和获得感。”（p.151-152） 结合我自己的工作经历，我觉得作者在这一篇章，写得真精彩，为什么呢？因为，现实是，越是领导越需要讲政治，越是高层级单位越需要讲政治，讲政治到处都在讲，但是讲政治也是有温差的。 这一点，不难理解，领导为了保住自己的 “官帽子”，会不折不扣完成上级布置的任务，但是对于普通员工来说，不完成只是考核差点、收入少点，并不会那么有使命感和责任感。 所以，我在书上写下了这么一句话：消灭温差（就是所谓的工作部署中的上热中温下冷）的很重要方式就是感情，或许，感情都是沟通出来的，只不过成年人的世界，告别都是悄无声息的。

“商品到货币是一次惊险的跳跃。如果掉下去，那么摔碎的不仅是商品，而是商品的所有者”。—— 马克思《资本论》第 1 卷

其实，权力，无论是基层治理的权力，还是哪里的权力，也有 “惊险一跃”，这就是马克思・韦伯所提出的 “权力到权威的转换”。在基层治理一线，这种转换，用杨华老师的话说，就是 “权力掌握者（领导）与权力实施者（下属）之间的关系”（P162）。

理论上来说，下级服从上级是必然的，也是有效的。但是在基层治理一线，往往这一点并不足以完全推动工作，主要原因在于权责利并不匹配，以及很多工作依赖于下级的责任感、主动性和事业心。凡是人为因素，都不太可控，“在基层治理一线，作为主体的乡村两级，在缺少其他可替代和补充的资源的情况下，人的因素最为关键”（P165）。 所以，关系就变得很重要，工作推动的逻辑就从 “权威 - 服从” 转换为了 “动员 - 响应”，从 “命令 - 行动” 转换为了 “主体 - 主动”。

看这前后的几章节，让我想到周飞舟老师的 “以利为利”（大概可以通俗解释为地方政府的工作逻辑为利益驱动，第一个利是利益，第二个利是行动）。看似是 “以情为利”，实则还是 “以利为利”，因为基层治理最大的资源是 “人”（包括政治资源），最难做的工作是 “人” 的工作。那么，如果做到了，必然就能实现从 “情” 到 “利” 的 “惊险一跃”。 读到这里，也让我对社会、政治、文化的互动，有了新的感受，这种运转逻辑，似乎不仅仅是政治的，也是社会的，还是文化的。很难说，这只是一种治理逻辑，也很难简单的用 “法治” 和 “制度化” 来批判，这或许就是工作经验和这本书带给我的一个深刻感受吧。 还有一个小的收获，工作不仅仅要 “用枪带队伍”，还要以身作则，“用背影带队伍”。 【文字校对】第 179 页，倒数第 5 行，“人大、政协议案、提案督办落实” 容易引起歧义，再说人大和政协都是机构，建议改为 “人大代表建议、政协委员提案督办落实”。

在地方经济增长大剧中，中央政权犹如主导发展的总编剧，省级政权是地方经济发展的总导演，市级政权则是执行导演，而县是受执行导演直接指挥的主演，乡镇政权成了集跑龙套、搬道具等干各种杂活于一身的配角，村级组织和村干部虽处于国家权力的边缘，但也被迫扮演着路人甲、路人乙的角色。这种党政科层组织的结构性力量使经济增长目标得到了贯彻落实，集中体现在频繁出镜扮演主角的县级政权的行为上。

在公务员考试制度更加规范化以后，某一县虽有山东、河南等地的大学毕业生考取，但县域党政机关公务员、事业人员仍以本地人为主，越是偏远县域越是如此。长年累月，不断深耕，具有 “体制身份” 的干部要素将会以其自主性和能动性，借助县域 “党政体制” 的政治场域和地方社会场域建构经营新的社会网络。这种网络不仅是束缚，还有借助、依赖和支配的作用。

由此可见，地方性具有一种 “双二重性”，即经济资源要素流动的开放性、包容性；“体制身份” 干部要素相对稳定的封闭性、保守性尽管经济与政治高度融合，但县域内的 “体制身份” 的努力获得、资格具备、选拔使用和长期影响仍然受到县域的行政区划、空间边界影响。

图：杨华《大国县治》

参考文献：

杨华。大国县治 [M]. 北京：东方出版社，2024.

行政管理是国家治理的学说。国家治理，必然绕不开这三种理论：周黎安 “行政发包制” 模型，曹正汉等的 “中央治官、地方治民” 模型，周雪光的 “帝国的治理逻辑”。杨华老师这本《大国县治》切口在县域，其以问题为导向，揭示了县域治理体制的深层逻辑。

说起来感觉挺奇妙的，这个学期我也有在看各种各样的杂书，包括看一些论文，这些文献有个特征在于有很多引用，这里是出自哪里，那里是出自哪里，看的时候让我有点混乱，似乎有一些别人说的话才显得自己说的话有分量。直到我看到杨华老师这本《大国县治》，我才发现原来不需要引用也可以把一个个道理给讲清楚的，原来调研之后的报告也可以像论文一样涵盖各种各样的问题，且可以通过作者巧妙地安排而得到解释的。其实还是蛮感慨的，那些有关国家治理的书籍，往往还是社会学、政治学背景出身的学者讲的更加清晰一些（个人认为）。很多时候因为没有真实的工作经历，我总觉得自己学的专业就像黑箱，空谈理论，实际上没有发挥其应有的价值。为此，我选择通过阅读来弥补我对 “行政管理” 的认识（考研虽然背诵了一堆专业名词、读研虽然看了很多相关论文，但依然缺乏一个较为深刻的认识为我指出关于 “行政管理” 的逻辑），我觉得杨华老师的《大国县治》做到了，让我重新对公共部门组织行为逻辑有了实在的认识。

党政体制和科层体制

县域治理体制，必然绕不开几个关键概念：党政体制、条块关系、基层政府的副职分工、监督的制度化、政治考核和业务考核等。

行政科层制式是现代国家的基本治理体制，是行政组织内部职位分层、权力分等、分科设层、各司其职的组织体系和管理方式。作为县域治理的最主要主体，县级政府部门是按照科层制的基本原则设立的，主要表现为不同的政府部门有不同的专业分工，部门内部也有不同的职能科室，不同部门及科室有履行职能的法定职权及相关的人财物配套。** 职能部门照章办事，而不管职责之外的事情，** 除专业分工外，县域职能部门具备科层制的法定主义、技术主义、去人性化、事本主义等特点和优势，履行法定职责和完成了不同的专业事务。

党政体制即中国共产党对政治体制的全面领导，包括对政府及其部门、人大、政协、公检法、人民团体、企事业单位等，发挥党委对这些组织的领导核心作用，发挥这些组织中党组的领导核心作用。党对政治体制的的全面领导包括政治、思想和组织三个方面。政治领导即方向领导，制定路线、方针、政策，确立奋斗目标；思想领导是用科学的思想武装人；组织领导是发挥党员和各级党组织的作用，搞好干部建设。县域党政体制的领导，即发挥县级党委对政府及其职能部门的领导核心作用，发挥职能部门内部党组织的领导核心作用。

** 党政体制是领导体制，而不是治理体制，** 它不具备专业化治理职权、资源和工具，理论上不介入具体治理事务。但在县域治理中，党政体制将行政科层制无法完成的治理事务承担下来，它通过县域内的党的组织体系将完成任务所需要的治理主体、治理资源动员起来。因此，在县域中，党政体制既是领导体制，又是治理体制。

县域治理坚持党的领导，主要有两种实现方式：一种是县级党委制定路线、方针、政策，职能部门党组予以贯彻到业务工作当中，业务工作体现县级党委意志；一种是党委制定政策，经同级人大开会通过成为政府及其职能部门要完成的法定行政事务。

县域治理中的党政体制

科层体制需要完成部门专业性、日常性的治理事务、也就是常规性的行政事务。党政体制承担的是那些单个部门无法解决、短时间内解决的整体性治理事务。

党政体制的结构是指党政体制推动治理事务完成所需要的组织架构和制度载体，它由一体三元构成，一体是指党委（组）制，三元分别是归口管理制、常委分管制和临时机构制。

党委（组）制是党在国家机关、军队、人民团体和企事业单位内部普遍建立的组织，其根本职能是发挥党的领导核心作用。党委和党组都是党在所在单位的领导机构，在职能上没有区别，在产生方式上党委是由同级党的代表大会或全体党员选举产生，党组则是同级党的委员会在所在单位的派出机构。

归口管理是指以党的某个直属工作部门为主导，整合职能属性相同的政府机构、企事业单位所构成的局部性的党政综合体，统称为 “口” 或 “系统”。归口管理是党通过自己的工作部门加强和实现对某些重要职能事务及相关部门领导的一种方式，诸如政法事务及其相关部门、宣传事务及其相关部门、农业农村事务及相关部门、统战及相关部门等。归口管理中的三重任务：一是协调系统内各部门的工作，二是下达任务和监督任务完成，三是制定本系统内的政策法规。其主要负责人一般由县委常委兼任，该工作部门又称 “常委部门”。

临时机构制与归口管理制类似。归口管理的工作部门是党的常设部门。在县域治理中，有些常规性或时限较长的重要事务涉及多个部门，相关职能部门无法自行协调配合解决，就需要县委出面，由县委主要领导牵头组建临时性的协调治理机构。它们一般被冠之 “领导小组”“委员会” 的名号，委员会设有办公室，一般放在相关重要部门，该部门被称为牵头部门。这些委员会代表县委有制定相关规范、出台文件的权力。

常委分管制是县委常委按照常委会成员分工来对相关工作及其负责部门进行管理的一种制度。不同的常委分管不同的工作（领域）及相关部门，并对分管工作（领域）及其部门负主要领导责任，该常委被相关领域和部门称为分管领导。分管领导与所分管的单位有直接的领导和被领导的权威关系，并在工作中与所分管单位领导建立较为密切的关系。因而当县委有重要的相关治理事务时，一般由相关分管常委承担下来，再通过分管常委布置、督促、整合相关部门资源解决。

县域治理中党政体制的运行

党政体制在治理实践中形成的具有规律性的运行方式和轨迹就是运行机制，主要包括三个层次：一是设定中心工作确定目标；二是整合部门资源开展治理；三是实施督促检查验收评比。

** 中心工作的议程设定就是县级党委对治理事务的取舍过程，** 反映出县级党委及其主要领导的注意力及施政偏好。中心工作设定既受宏观政治环境、社会问题的影响，也与县级党委政府主要领导的关注重点、执政理念和政治智慧密切相关。** 中心工作一般由县级主要领导主抓，进行高位推动。** 领导的级别和位置决定了他在地方权力体系中所具有的话语资源、权威资源与物质资源的整合与调动能力。有些中心工作由县委书记亲自抓，号称 “一把手工程”。

中心工作落地的机制为包干制，即中心工作设定之后，除了安排县级领导抓，还要将中心工作分解为不同的指标体系，以目标责任制的方式分配给不同的党政部门，调动和整合它们的资源完成任务。** 它将中心工作的任务、责任和权力包干给党政部门或领导个人，充分发挥他们的责任心、主动性和创造性来完成任务。** 在包干制中，县级党委是发包方，县级党政部门或领导个人是承包方，包干任务是作为政治任务的中心工作。县级党委将中心工作发包后，既不给予承包方完成任务的配套条件，也不再关注承包方完成任务的过程，只对承包方完成任务的结果进行控制。这既给了承包方完成任务的自主权和剩余索取权，同时也造成了基层治理中 “责权利” 不匹配的问题。

根据中心工作的类型差异，包干制有三种主要形式：** 一是机构包干制。** 这种包干制将县域内那些具备全域性、全局性的中心工作包干给同级和下级党组织，主要承包方是政府职能部门和乡镇街道。这种形式的包干制一般是在年初时通过年度目标责任制的方式发包下去，并与承包方签订责任状。包干任务既有综合性的，包括多个中心工作，也有专项性的，主要是某些重要的专门性中心工作，如经济发展目标、安全生产等。** 二是领导包干。** 主要是将辖区内一些重点的企业、项目、村组、案子、贫困户、维稳对象等包干给领导个人，落实具体的责任人，由领导调动资源解决问题。** 三是临时机构包干。** 这是为了解决那些阶段性、局部性但政治社会影响又较大的问题而采取的一种包干方式。临时机构一般由县委一个主要领导牵头、相关单位主要领导参与，遵循事本主义逻辑，通过统一组织、调度、协调相关部门的专业资源，责任明确到单位、人、岗位，以高强度、突击式的方式在短时期内解决问题。临时机构包干制被学界称 “运动式治理”。

县级党委作为发包方在中心工作发包之后，对任务结果控制的方式包括对工作完成的进度和结果进行督导和考核。对阶段性中心工作的结果控制有进度督导和结果验收两种方式，也有相应的奖惩措施并与评优评先及调动晋升挂钩。对领导包干的中心工作，主要是以包干领导接受县委书记询问和向县委常委会汇报的形式来控制结果。

党政体制是中国县域治理的优势和特色

党政体制向党政部门布置的任务属于政治任务，对于部门主要领导而言是硬任务和强激励。中国共产党的执政基础在于人民的认同与支持，因而党政体制对群众需求和社会问题的回应性较强。

党政体制与科层体制最大的区别是它们是两套性质不同的治理体系，科层体制以条线为主进行专业事务治理，以实现专门领域的局部量变，而党政体制则是通过党的组织系统的政治动员整合部门资源进行整体性治理，以实现总体性、结构性质变。

** 二者又相互联系相互支持和相互转化：** 党政体制没有专业化的技术和人力资源，它需要借助部门的资源才能展开治理。职能部门在推动工作的过程中有时也要借助党委的权威性资源，尤其是一些职能部门分内的事情发展到较为严重、影响面较广的程度之后，通过部门自身的力量又无法实现有效治理时，就需要通过党委会议将行政事务转变为党委的中心工作，由党政体制作为政治任务来完成。一些专项工作在党政体制进行运动式治理之后，实现了治理面貌的根本好转，再交由职能部门进行日常化治理。

** 二者也会有张力：**

• 一是职能部门有自身的独立利益，不太愿意做本职工作之外的事情，因此对党政体制的资源动员有惰性；

• 二是一些重要职能部门的垂直管理趋势加强，同级党委政府对它们的动员能力减弱。

县域治理中的条块关系

在中国体制中，“条条” 是指各级政府业务内容性质相同的职能部门。“块块” 是不同职能部门组合而成的各个层级政府，就是通常所说的党委政府。条块关系就是不同的政府组织在条块结构基础上形成的各种交互关系，具体包括上级职能部门与下级党委政府之间的关系、上级职能部门与下级职能部门之间的关系和同级党委政府与职能部门之间的关系。前二者的关系最终都会反映为第三者的关系，所以同级党委政府与职能部门之间的关系是条块关系中最重要的关系。对于职能部门来说，除了要接受上级对口部门的业务指导之外，还要接受本级党委政府的领导，执行它的决策。这就使得许多职能部门具有双重属性，接受双重领导。

** 从权力性质来看，党委政府的权力属于政治权力，是一种整体性、综合性的块状权力，具有较高的权威性。** 政治权力使得党委政府对辖区内的职能部门有领导和指导的权力。政治权力既来源于国家法律对地方政府的授予，也来源手地方党委对下级党组织的权威。党委的权力可以通过党组织渗透进职能部门，实现对职能部门的政治、思想和组织领导。

职能部门掌握着真正的治理资源，包括人员、经费、物质、权力、政策等。** 职能部门的权力是与政治权力不同性质的权力，它是一种专门性行政权力，只能在自己职能范围内行使，对其他政府组织不具备领导效力。** 制定专门政策是部门行政权力的重要体现。在县一级，职能部门是直接面对治理事务的一线部门。

从条块各自掌握的资源来看，块块的优势是掌握领导其他党政部门的政治权力，能够制定地方经济社会发展的政策，缺点是它不直接掌握执行政策的资源。党委政府要执行落实自己的政策，有两个渠道：一是将政策转变为各部门的行政业务，形式是在制定政策时规定某项事务具体由哪个（些）部门来落实，然后部门在自己的工作计划中再具体化，或者是部门参照党委政府的相关文件依据制定工作计划，将党委政府的原则性且标操作化为自已的具体工作目标。二是一些综合性的治理事务需要组织调动不同部门协同攻关，这些治理事务就是党委政府给相关职能部门下达的政治任务，党委政府需要配置和利用职能部门的各项资源来完成政治任务。

职能部门的优势是掌握大量的行政资源，而缺点一方面是各职能部门相互分割，甚至是相互竞争的，它们在完成各自职能时不可避免地缺少合力与合作。这时需要借助党委政府的政治权力，以协调相关部门统一行动。另一方面是职能部门的工作仅仅通过自己的条线组织往下推动实力度往往不够，表现为得不到下级党委政府及相关部门的相互配合。

归结起来，在县域治理中，条块关系有两个基本的关系面向：** 一是党委政府主动调动职能部门资源的面向。** 辖区内的一些重要治理事务会被提上党委政府的议事日程，成为党委政府的政治任务。党委政府需要调动职能部门的相关行政资源来完成这些政治任务。这些行政资源分散在不同的职能部门，要调动它们就需要进行机制创新，通过具体的治理机制或工作机制将分散的资源整合起来，以完成政治任务。** 二是职能部门主动借力党委政府权威的面向。** 职能部门要增加自己推动工作的力度，就需要借助党委政府的权威，方式是将自身的行政业务转变为党委政府的政治任务，使得下级党委政府及相关部门不是在完成职能部门的行政业务，而是在完成上级党委政府的政治任务，从而加大工作的推动力度。这实质上是行政业务的政治任务化。

基层政府副职分工是一个很重要的政治现象，它是单位一把手的一项基本权力。基层政府副职的分工既有隐秘的逻辑，也有一般的规律，揭示出来有助于理解基层政府的权力运作、工作推动和干部动员问题。

党政副职分工体现的是一把手的意志。一把手对单位负总责。单位各项工作能否理顺，不出问题，还有出彩的地方，与一把手如何配置和调动干部有关系。将不同的干部配置到不同的岗位是调动干部的前提。班子成员已经有了相应的职务，关键就看如何给他们分工。工分好了，各岗位上的人各司其职、各尽其员。一把手才能把单位的一盘棋下好。

副职分工有一些普遍化的规律，主要遵循以下原则：

一是任职岗位原则。本职岗位、原主管岗位、“常务” 岗位都对副职分工有影响。在乡镇，班子成员属于副职的，有人大主席、政协工委主任、副书记、纪委书记、组织委员、武装部长和副镇长等。其中，除三四名副镇长外，其余副职都有岗位本职工作，这些工作不参与全镇工作分配。** 与县市及以上层级不同，乡镇这些既定岗位的副职还参与其他工作分工。** 由于乡镇工作专业性不强，乡镇副职分工与其担任过的中层岗位负责的工作关系不大。在乡镇，一般只有办公室主任、组织干事或过去的计生办主任容易被提拔为乡镇副职。除办公室主任上来的副职外，这些中层岗位上来的干部不一定分管他们之前所干的活。** 但是到县市及厅局层级，副职的分工则有不少是与他们之前主管的工作有关系的。** 在县乡及厅局，有个副职的分工特别有趣，**那就是 “常务副职”。**** 所谓常务副职，就是当一把手不在岗的时候代行一把手职责的副职。** 对该岗位的分工没有明确规定，一般是分管比较重要的事务，比如财政工作、编制工作或安全工作或者是单位里分配不下去的工作、其他副职不愿意负责的工作以及上级交办的新工作。所以，常务副职分管的工作多、杂、乱，别人不管的他都得管起来。

** 二是个体禀赋原则。** 副职分工中，常常出现多少不均衡，重要性、风险性不均衡的现象。有的副职只分管一项重要的活，有的副职一项重要的活都没有。这与副职个人的个性、能力、诉求、特征、偏好等有关系。年龄差异、性别差异、能力差异等。

** 三是关键事务原则。** 单位一把手不会面面俱到地抓工作，他要抓的是关键性事务。关键性事务与一把手的核心利益紧密相关，牵涉单位全局工作和一把手乌纱帽，可谓牵一发而动全身。这些事务只有交给有能力完成又值得信赖的副职，一把手才放心。这是少数人，既可以是领导心腹，也可能是领导较为容易把控的人，或是领导直接提拔上来的人。在乡镇，关键性事务包括办公室事务、财政、党建、中心工作及涉及较大利益的事务，在厅局里还包括组织人事、后勤基建等，相关事务所涉及的部门、科室由一把手最放心的人分管。

分工是单位一把手推动工作的重要政策工具，也是单位干部人事管理的重要内容。分工好，有利于推动工作。省市县一级，分工更多的是分管，有自己的一亩三分地。在乡镇和部门，分工更多的是协管、辅佐，一亩三分地的性质不强，一把手直接管理较多。

在乡镇，分管领导主要通过以下方式开展工作：一是指导。分管领导不需要精通各项分管业务，但基本情况需要了解，这样才不至于被中层领导牵着鼻子走。二是调度。不是每个站办主任都能按照领导的意思，负责化地把工作做好。这就需要分管领导给予及时督促。督促的前提是分管领导要掌握工作的进度，信息来源于站办主任的定期汇报或者是分管领导的定期调度。三是协调。协调工作是分管领导很重要的一项职能，包括给村里协调不同站办之间的资源，这需要与其他分管领导协调，这也涉及与其他分管领导的沟通协调，有些工作还可能需要动用主要领导的权威及关系资源。四是激励。许多中层领导既是专业能手，又是老资格，而分管领导则可能是年轻辈、新手。这可能会导致权威倒置，分管领导指挥不动站办主任。分管领导首先要尊重他们，其次要给分管的站办科室争取利益，包括资金待遇等。五是干活。与县市或厅局分管领导指挥干活不同，乡镇的分管领导不仅要带头干活，还要单独干活。带头干活是指分管领导带领站办工作人员一起干活，领导要战斗在最前线。这些工作领导不带头，下面的人就不会卖力。

《大国县治》是武汉大学社会学院教授杨华对二十多个省市基层治理 1300 多天的研究成果，该书从县域治理的内部视角出发，对县域治理中人、财、物、权、事，以及政策、体制和机制等热点主题进行了生动形象的解读与探讨。

1300 多天相当于大学本科四年，长时间让自己 “浸泡” 在田野之中，这是一位学者的勇气与底气。

政治巡察与业务督查

巡察组和纪委的工作对象、工作性质相近，在同一地点合署办公，有利于在县纪委书记的统一指挥下，视工作需要灵活调动两个机构的人员和资源。

县级巡察工作属于政沿巡察，非业务督查。从巡察对象来讲，县级巡察的不是各乡镇、部门和单位的行政机构，而是这些机构的党组织和党员领导干部。在巡察内容上，巡察是要从政治上看问题，聚焦党的领导、觉的建设、全面从严治觉、党风廉政建设和反腐败、选人用人等问题。

** 业务督查是指县委县政府督查办或相关部门，针对县委县政府的相关工作或部门业务工作，对相关单位工作完成情况进行督促检查，以促进任务落实，推动目标实现。** 督查的对象是党政机关，督查的内容是检查党政机关承扭的业务工作落实情况，督查的目标是督促监督党政机关按照专业化、技术化、目标化、规范化的标准完成业务工作。

政治巡察与业务督查有较大的区别。一方面，政治巡察可以通过对业务的督查来找到政治问题的线索，在业务问题上透视政治问题。越是中心工作或重要、敏感的工作，就越能体现政治意识。在巡察准备工作阶段，巡察组一般会以封闭函询方式向纪检监察、组织人事、法院、检察、信访、公安、审计等专业部门，提出应由其提供的被巡察对象 “六大纪律”“四个着力”“两个责任” 方面的有关情况、反映和举报信息清单，以从中找到问题线索。

专项巡察是专门针对中心工作的巡察，它通过对各单位推动中心工作情况的巡察，从中诊断出各单位及其主要领导在政治上存在的问题，并对症下药，以解决政治问题来促进中心工作的推动落实。业务督查是一事一议，具体问题具体分析，通过督查发现在落实某一业务工作中存在的问题，找出解决的具体办法，然后在后续工作中贯彻之，从而推动该业务工作更好地落实。

县级巡察工作的功能

** 一是净化政治生态。**** 县级巡察的目的是发现下面单位的问题，向县委负责，使问题能够及时得到整改。** 巡察的预设是有问题，若没有发现问题，是巡察失职。中央省市巡视更不会漫无目的，而是带着问题线索下去，巡视之后会有一批官员移交纪检、司法机关，县级巡察不一定在每个单位都发现违纪违法的线索，但是对单位列出问题清单，对某些个人进行约谈，要求限期整改，对于严肃政治规矩、树立政治意识、强化政治责任等有较大促进作用。

** 二是保护基层干部。** 对于领导干部而言，纪委是出了问题之后的数济工作。** 而巡察则是将问题前置，在问题尚未出现或还在萌芽状态时，就给予提醒或整改，** 使问题不发生或小问题不长大。只有真正的违纪违法问题发生时才会把线索移交给纪委，巡察的前置就是打预防针。

** 三是推动中心工作。** 各级党委政府对中心工作是否给予足够重视，是 “四个意识” 强不强的重要体现。乡镇或部门主要领导 “四个意识” 强，他们的注意力和单位其他资源就会更多地投入中心工作中，提高完成中心工作的责任感和主动性。** 通过提醒、约谈、整改、移交等形式，巡察工作可以起到对主要领导的警醒作用，** 增进他们的 “四个意识”，促使他们加大中心工作的推动力度。

县级监督三套体系

县级监督下沉和制度化是当前县级治理变革的重要表现，主要包括县级巡察工作常态化、督查工作体系化和纪委工作前置化。

巡察工作常态化以党委任期为届期，所有单位都要被巡察一遍。督查工作体系化是指不仅县级党委政府有督查室，对党委政府重要工作或主要领导批示的工作进行督促检查，而且各部门地有自己的督查工作小组，督查本部门事务落实情况。纪委工作前置化是指纪委以履行监督检查职能名义与中心工作的推动，便纪委工作从后置的救济手段被前置为工作推动的力量。

在上述三套监督体系中，巡察工作是政治巡察，要解决的是领导干部的政治思想问题，从根本上转变工作的态度和方式方法。督查工作是业务督查，要解决的是领导干部在业务工作中有没有按要求落实的问题，以加强标准化推动工作的力度。纪委工作是纪律监督，要解决的是领导干部在履职过程中违纪违法或履职尽责不到位的问题，以推动规范化履职尽责。三套体系既相互独立，又相互联系。

但是也存在一些问题，比如督查工作体系化之后，各项工作的督查都下乡了，抵达乡镇的督查泛滥，乡村干部为了应付督查要花大量的时间和精力，还容易滋生形式主义。** 再如纪委工作前置，基层干部顶着压力工作，** 战战兢兢，被动应付的多，积极主动的少，对标落实的多，创造性工作少。

政治考核与业务考核

杨华老师的调查发现，中国体制内也存在严格执行标准的考核制度，下级被要求不折不扣地完成上级任务。下级对上级的任务、考核都非常重视，不敢掉以轻心，更不会跟上级讨价还价。这是两种完全不同的考核制度。从约束性质来看，前一种是软约束，要求相对宽松，有走过场、讲形式的痕迹，谈判空间较大，这是上级部门对下级部门的专项考核，属于行政考核。后一种是硬约束，重内容实质，不讲手段方法，不讨论情有可原之处，这是党委政府对下级单位的综合者核、属于政治考核。

在县域范围内，政府部门大致可以分为两种情况。一种是直属部门，就是直接由县政府设立的部门，其编制、人员、设备、工资等由县里配备，主要领导岗位也由县委讨论和县人大任命。还有一种是垂直部门，一般是涉及经济发展和监督监管等业务的部门，其业务由上级部门统管，人财物也多来自上级部门。

根据部门主要领导来源又可分为两种情况：一是主要领导由上级部门任命，辖地政府无权干涉，这种垂直管理最彻底，如几大银行；二是全要领导由属地政府任命，上级部门只有建议权，像环保、国土、工商、质检、食药监等部门。上面所说的条线部门住要就是指第二种直属部门，其业务归属上级部门，而主要人事权在辖地政府。上级部门对下级垂直部门的考核，就是业务上的考核。

由于主要领导人事权不在上级条线部门，上级部门只有业务指导权，当上级部门对下级对口部门考核时，除了相互之间因为业务往来而相互熟识，互相讲究人情面子而不能完全 “公事公办” 之外，还会考虑到人事权归属这一客观事实。** 在基层体制中，人事权是最大的权力，谁掌握了 “官帽子” 就听谁的。** 上级条线部门对下级部门主官没有直接任免权，那么它们之间的关系就不是典型的上下级关系。对于上级部门而言，他们是任务的传达者，而非实施者，那么他们要完成更上一级的任务和自身设定的工作目标，就得把任务分解给下级部门。

政治考核与党委政府的压力型体制

在县域范围内，块块的考核实质是县级党委对下级组织的政治考核。把工作完成了，排名靠前，部门及其主官就会进入县委县政府的表彰行列，评优评先、晋升流动会予以优先考虑。** 政治任务属于硬任务，政治考核则是硬约束，可以通融之处较少。** 特别是涉及 “一票否决” 的任务，对于下级党委（组）来说是最不能推卸责任和玩忽职守的。许多条线部门为了在本业务范围内不出现 “一票否决” 的问题，会想尽办法将其业务转变成乡镇的属地事务，一旦出事乡镇兜底就要多些，这在很大程度上缓解部门的政治压力。

县域治理体制的优势

从中国基层实践来看，基层治理体制有着巨大优势，它既能与国家治理体制、地方治理体制有机衔接，又能对接和适应基层社会，推动政策措施落实和问题需求解决。在基层治理中，两大体制发挥了重要作用。

** 一是党政体制。** 它是由党组织领导政府及其他政治社会团体的机构和规范构成的体制。在县域基层，该体制表现为党组织对县域内的政府机构、政治机构（人大、政协）、两院、群团组织、企事业单位的领导，包括政治领导、思想领导和组织领导。县级党组织在各个机构、组织和团体中设立自己的组织，使其组织体系嵌入全县各个方面、领域，实现党对县域的全面领导。

** 二是条块体制。** 条块体制是中国体制很重要的特色，在实践中表现为条块关系和条块矛盾。在县域，块块是指县乡两级党委政府，条条意指党政职能部门。在条块体制中，职能部门既要接要上级对口部门的领导或指导，也要接受同级党委政府的领导或指导，不同部门的重直程度不同，但都要接受双重领导（指导），这种双重领导（指导）制度安排就是条块体制。由于上级部门会对下级对口部门下达任务、要求，确定下级部门的制度规范，而同级党委政府也有自身的利益，它也会给政府部门布置任务、下达要求，这便是条块矛盾。为了调和条块矛盾，中央（省市）的做法一股是上收权力，使部门的权力垂直程度更高，以更能独立于同级党委政府开展工作。这样又会造成基层的自主性不强，缺乏积极性，许多问题难以解决，因而又需要适当向基层放权。

在基层治理方面，条块体制有如下优点：

** 一是便于条块相互监督。** 在条块合作中，条条代表中央监督块块的行为，抑制地方保护主义，块块代表地方监督条条，将基层利益反映上去，调整中央（省市）政策。

** 二是块块可以利用条条的资源解决属地问题。** 县级人、财、物、权、政策等资源掌握在不同部门，党委政府要解决辖区内的问题就需要通过合法的方式调动、整合部门资源。越是专业事务越需要调动专业部门予以解决。双重领导、党组织领导都赋予了党委政府调动资源的合法性。

** 三是职能部门借用党委政府的权威推动业务工作。** 在县域，如果职能部门能获得县级其他部门、乡镇党委政府的支持，就会增强其业务工作推动落地的力度，工作更容易按时保质保量完成。而要如此，它们就得首先得到县级党委政府的支持，然后才能依靠它的权威整合其他部门的力量，并让乡镇党委政府重视。要得到县级党委政府对本部工作的重视，就得游说具级主要领导，引起他们的注意和重视。

县乡 “责权利” 不匹配的发生机制

在现实层级关系中，权力集中在上级政府，事情和责任却一级级往下压，最基层的乡镇事情最多、责任最大，但是权力最小。

“属地管理” 原则与 “责权利” 不匹配。 乡镇 “责权利” 不匹配首先与 “属地管理” 原则有关。“属地管理” 是在行政管理中，按特定的标准和要求对属地内的对象进行组织、协调、领导和控制，并承担相应的管理责任。但是在基层的具体操作过程中，“属地管理” 成了有些部门不负责任、不予担当的 “挡箭牌”，也由此可能造成部门之间相互推诿。如果每个部门都通过 “属地管理” 原则和乡镇签订 “责任状”，把工作和责任往下推，自己只监管乡镇做事而不直接负责，就会造成责任属地而权力不属地。

“一盘棋” 思想与 “责权利” 不匹配。 在县域范用内，“一盘棋” 思想是指县域各单位部门之间并不是完全独立的，而是相互联系的有机整体，乡镇政府和业务部门一样是县域整体的一部分。在这套思想的指引下，部门向乡镇布置业务工作，乡镇就要调动资源予以完成。一旦乡镇没能完成任务，全县就会因此无法完成工作任务，再往上就使得全市、全省也完不成工作任务。

“政治任务” 与 “责权利” 不匹配。“一票否决” 的部门工作给乡镇带来了巨大的政治压力，他们要花费大量的资源及领导的注意力去完成这些工作。典型如过去的农业税费征收、计划生育和现在的信访维稳、招商引资等，这些工作本来是相关部门的业务工作，但是因为中央或省市将这些工作作为全国、省市的中心工作来抓，就使之由部门的业务工作转变为党委的政治任务。到县一级，县委县政府就会将上级下达的这些政治任务布置给乡镇，并配备相应的政治措施。如果没有做好或被 “一票否决” 了，就会影响乡镇主官的政治前途，包持政治荣耀、评优评先、政治提拔等。

政治任务有两种类型，一种是在考核中的加分项，分数的高低与工作完成情况相关，这是对乡镇工作的正向激励，另一是扣分项，按照工作重要程度的差异，有的是扣定额分，有的是一票否决。扣分项做好了不加分，没做好要扣分，这是典型的负向激助。乡镇比较乐见其成的是加分项，这些项目工作具体、有抓手，如招商引资、小城镇建设、工业经济发展指标等。令乡镇干部头疼的是扣分项，如安全生产、执法监管、信访维稳、执纪监督等工作，这些项目抓了看不到成绩，不抓又担心出事。

视察和调研

体制运转需要默认一些规则，包括上级下来是来听汇报而不是来找碴的，是来看经验典型，而不是发现问题的。依照这个逻辑，办点、试点一般都会成功。

就下级而言，下级向领导展示的，主要是形势较好的一面。在汇报中，下级要事先明确领导的兴奋点在哪儿，他下来的目的是什么，汇报材料要与领导的兴奋点对接。这就要求下级对领导的行事风格、执政理念、注意力偏向及经历则有一定的了解以及要与领导随行人员保持事先的沟通。

** 就领导来说，他下去视察的目的也不是找问题。** 领导视察有以下几个目的，一是表示对一个地方单位及其主要领导的支持。二是表明自己的态度，体现自己对政策或问题的重视方向。三是表达自己对某一类事情和做法的看法和支持。四是看的是亮点，以典型引路，借下级亮点把自己的政策和意志宣扬出来。

领导宣示政治主张，推动某项重要工作，除了视察、调研之外，还有一个常见的形式是开现场会或现场办公会，就是将相关会议人员拉到工作现场开会，使与会人员身临具体工作实践一线，现场感、操作感利感染力更强，领导的指示更具体，动员欢果更好。现场会针对的工作要比视察具体，领导视察一个地方可能要去看几个不同的工作亮点，现场会就围绕一件事情、一个主题。

督导和督查

** 督导是指上级部门对下级的相关工作进行督促和指导。** 督导工作一般是政府部门内部的专项督促指导工作，有的部门专门设有督导室。

** 督查是指党委政府对下级党政机关完成落实党委政府的重点工作、中心工作及阶段性工作的督促、监督和检查。** 党委政府一般会设有专门的督查室，有党委督查室和政府督查室，到县一级通常是合署办公。

** 督导和督查既有区别又有联系。** 督导是部门推动专门工作的方式，督查则是党委政府推动综合性、重要专门性工作的方式，督导和督查都主要是检查在工作推进过程中的问题和困难，清除工作的助力和障碍，以利于上级工作任务的完成落地。督导除了查问题之外，在问题的处理上重在 “指导”，使下级按照上级标准的开展工作。督查的政策工具则重在查办，通过查办、惩戒等负向激励推动工作走上预期轨道。

** 督查室是专门进行督查的机构，** 在督查实践中，督查小组除督查室工作人员外，还经常将组织部、纪委的相关工作人员纳入其中，以增加督查的力度。组织部管 “官帽子”，查看下级执行上级任务的积极性情况；纪委是执纪监督部门，通过党的纪律检查督促下级工作人员端正工作态度和使用恰当的工作方法。

县委书记权力的构成

县委书记的权力由三部分权力组成，分别是制度性权力、结构性权力和实践性权力。

制度性权力是党章和宪法规定的权力，是县委书记权力的根源，表现为统揽全局、协调各方，并因县域政府部门的完备而使得县委书记能够调动的资源也较为完备。相对而言，乡镇党委书记能够调动的资源因政府部门残缺而大为减少。结构性权力是在县域政治权力结构中体现出来的权力，表现在三个方面，一是在书记、县长和副书记的权力关系中，副书记倾向于与书记结盟，二是通过各种方法联结当地政治资源，三是下面的多镇党委书记、委办局长都是 “土干部”。前两个加强了书记的权力，削弱了县长的权力，后一个使得县委书记行使权力无障碍。实践性权力是指在具体的政策执行和操作过程中再生和配置出来的权力，它直接增进了县委书记的权力。

县委书记的人事权

县委书记的人事权主要有两大块。一块是人事决定权，包括对正副科级干部的任免权和对正副科级干部、正副处级干部的调配权。虽说制度上县级人事决定权掌握在县委常委会和组织部手中，但是在实际运行中，县委书记的人事意志至关重要。县级正副科级干部的人事任免需要县委书记同意、常委会表决通过，对于一般正副科级干部的任免，县委书记关注不过来，他的同意也多是走程序，** 但对于主要委办局、乡镇的一把手任免，县委书记的决定权是实质性的。**** 调配权是指县委书记有对正副处级干部工作分工的调配，分工既是责任，也是权力。** 在县域，除县委书记、县长外的正副处级干部，除有岗位工作外，还会有其他的事权分配。这些事权本属于政府部门，因为重要而被县委书记单独拿出来由正副处级干部包干负责。

** 另一块是人事建议权。** 这是县委书记向上级组织部门、视常委会汇报提议本县人事相关问题的权力，主要涉及正科级干部的晋升、评价、信息传输等。正科级、副处级干部的晋升提拔决定权在市委，正处级干部的晋升提拔决定权在省委；县委书记只有评价、推荐、建议的权力。相对于决定权的法定性而言，建议权则更多的是实践中的权力，与县委书记的岗位、地位、前途、能力等有关，其重要性不亚于决定权，是县委书记人事权的重要组成部分。** 之所以重要，与调动县域正科级以上干部有关。** 人事推荐权包括两个方面，一方面是向市委（组织部）推荐晋升副处级干部的人选。另一方面是推荐副处级晋升处级的人选。** 常委中除书记、县长以外，其余一般为副处级干部，** 他们要再往上升，就需要县委书记代表县委推荐。

** 其一，正科级干部是县域治理的中坚力量。** 乡镇、委办局一把手属于县域干部的中层，起着承上启下的作用，县委书记施政的意志通过委办局一把手转化为县级政策，再由乡镇党委书记贯彻下去。** 其二，县级副职是分管各领域的守门人。** 县委书记掌舵全县但具体的工作还得由副职分工负责。县域工作是一盘棋，只有他们分管（联系）的每一个领域、方面的工作都做好了，全县的工作才算做好了。

** 人事权是乡镇党委书记的重要权限，主要表现在两个方面：**** 一个是对中层干部提拔重用的决定权。** 党委书记提拔年轻干部担任中层干部，既是对他们的培养，也是给予他们政治激励。** 另一个是将中层干部推荐为副科级干部，或者将班子成员推荐为正科级干部。** 科级干部的任免权在县里，党委书记只有建议权。在乡镇，正股级干部虽然属于中层干部，但是其实没有正式级别，只有到了副科级，才算真正进入了组织部管理的干部队伍序列，在县域政治中才有政治地位。

县域治理中的激励措施

“制造流动”：基层的人事激励

工作人员是乡镇最重要的资源，调动他们的积极性，给予他们恰当激励，是乡镇治理的关键。政治激励是党政机关最重要的激励，受制于级别低、岗位少，乡镇干部出口小，干部挤压严重，流动性弱。乡镇通过制造各种形式的干部流动，最大限度地调动干部积极性。

制造岗位空缺，让干部流动起来

** 第一种是把干部推出去。** 首先把股级干部推上去，从股级升任副科级干部，进入党政班子才算是进入了领导干部行列。其次是将副科级干部推出去。乡镇副科级干部的流动一般是往外流动到更重要的单位或岗位，为本单位留下副科级岗位空缺，再由本单位中层正职填补。最后是鼓励借调或往上考。** 第二种是搭建事业平台。** 年轻干部的成长，除了岗位和级别的晋升之外，更重要的是要创造平台和机会让他们成长。本领增长是对年轻干部最重要的激励。** 年轻干部既要在办公室重培养材料写作、综合协调、接待服务、理解宏观政策等能力，又要有深入农村、联系群众、做群众工作、处理复杂问题等方面的本领。** 许多乡镇将工作机制与人才培养机制结合起来，让年轻干部在治理实践中得到成长。

增加隐性层级，激活干部人事

** 乡镇级别低，职务层级少，只有中层副职、中层正职、副科级、正科级四个级别。** 理论上，如果一个干部每三年升一级，从科员到正科最多用十二年时间。但是在实践中，绝大多数乡镇干部无法晋升到科级干部行列。乡镇隐性层级主要有两个方面：一是乡镇站办所之间的隐性层级，指的是多镇内设的站办所之间的隐性等级划分。二是副科级岗位之间的隐性层级。在乡镇，党委书记、乡镇长、人大主席三人是正科级干部，其他班子成员一般是副科级干部。在有的地方，乡镇党委副书记兼任政协工委主任，其级别亦可能是正科级。

设置中层岗位，调动 “老乡镇”

从乡镇主要领导的角度来看，在推动工作方面，最需要调动的是 “老乡镇” 的积极性及其资源。这些人在一个乡镇待了十数年、数十年，有经验、有关系，也不乏能力。但是这些人要么是事业编，没有上升的空间，要么是过了年龄的公务员，对晋升不再抱期待。因此，他们对工作没有多大的干劲，是最需要调动又最难调动的一拨人。一是设立内设机构。二是设立临时机构。三是设立管理片区。

实施行政包干，创造性开展工作

所谓行政包干机制，就是将某一项工作、某一类工作、某一方面工作或某一辖区工作全权交由某些人负责，让他们集中力量完成并获取剩余索取权的一种工作机制。包干制的前提条件是要打破乡镇机构和编制来使用人员，实行混编混岗，让乡镇工作人员能够从原有岗位中流动到包干机构或团队中来。乡镇包干制主要有两个具体的工作机制：第一，领导包干制，就是由某个班子成员带领一班工作人员以共同完成工作的机制，这些工作一般是非常重要的工作，需要乡镇领导出面调动资源和协调关系来完成。第二，临时机构包干制。临时机构由 “老乡镇” 担任领导，临时机构包干制是乡镇最重要的包干机制。

领导交办事情，制造越级流动

乡镇有一类工作是领导交办的事，这类事情不是岗位职责，而是领导临时交给的任务。这些事情既可以是单位的工作，也可以是领导的私事。经常承担这些事情的干部被认为是与领导亲近，受领导重用的人。这些人的级别既可以是班子副职，也可以是乡镇中层干部、普通工作人员。

县域治理中的激励机制

配套式激励是一种外在于工作的激励措施。科层制讲究权责利匹配，每项工作除了有相应的工作要求和相关权力、经费和物质保障之外，还须配套相应的奖惩措施。在配套式激励中，** 激励与工作是并行的两套系统，有专们的机构对工作进行监督、考核和评价。** 激励的实施有过程激励和结果激励之分，过程激励意在使既定的工作做得更好，是上级推动工作落实的一种方式。结果激励是对工作结果给予定性评价，以激励工作人员未来工作的积极性。配套式激励有三种主要的激励方式，分别是政治激励、经济激励和情感激励，它们都包含正向激励和负向激励。

政治激励是通过政治上的奖惩来达到对干部激励的一种方式。正向政治激励包括评先评优、领导肯定和晋升流动。晋升流动是最大的正向政治激励。相应地，负向政治激励有末位淘汰、领导批评、政治问责等几种情况。政治问责主要是党纪问责。

** 内涵式激励是乡镇在实践中创造了机制，使乡镇干部能从工作中得到激励。** 一是内在性。内涵式激励不是与工作并行的激励措施，而是工作本身的应有之义和内在要求。内涵式激励激活的是工作人员的主体性、主动性和创造性，在工作中有愉悦感、价值感和获得感。二是持续性。配套式激励是一次性的，其影响难以持续，需要周期性地激励刺激。内涵式激励的要害在于只要干工作，就能得到积极正面的体验，形成干工作的正向反馈。三是正向性。配套式激励有正向和负向之分，内涵式激励是正向激励。四是低成本。乡镇通过机制创新，在不付出额外激励成本的情况下，使干部把工作干好。从调查来看，具有内涵式激励的工作机制有以下几种类型：一是营造工作氛围。二是实行政治包干。三是实行优化组合。四是制造隐性层级。

郡县治，天下安。

武汉大学杨华教授，继《县乡中国》之后，又推出研究县域治理运行力作《大国县治》基于作者扎实的调查研究，从县治的人、事、权、财等真实案例中深入分析背后的制度支撑、运行机制、底层逻辑，较《县乡中国》更深入、更具有现实指导意义。

县级自古以来在中国都是非常重要的治理单位。县委书记作为县级完整政权的掌舵者、总负责人，是县域发展的总设计者和政治引擎，在县里有着近乎 “说一不二” 的地位。

那么，县委书记的权力由哪些构成？

作者归纳了三种，分别是制度性权力、结构性权力和实践性权力。# 所谓制度性权力，就是由党章、宪法等制度赋予的，县委书记是县级的最大领导、最重要决策者，具有最强决策权，可以调动、组织全县力量、资源，包括人、权、钱，去完成工作目标。

所谓结构性权力，是指在制度性权力基础上，在县委班子当中形成书记、县长、副书记、常委的权力结构，以及本地成长起来的正科级干部（镇委书记、县局长）天然形成的级别差异，维护和巩固了县委书记的权力。

所谓实践性权力，是在具体实践当中，县委书记不管是调配资源、决定人事，都有很大的 “自由裁量权”，在制度框架里、法定范围内，具体的配置由县委书记决定。

县委书记最重要的权力来源于制度性权力，这是基础也是根本。结构性权力和实践性权力，是不同情况下运用发展得有所差别。

在众多权力类别当中，最重要的莫过于人事权。县委书记要推动工作、促进发展，就要起用能干事、能落实县委意志的干部；通过提拔要激励干部。

人事权分两种，一是人事决定权；二是人事建议权。其中，人事决定权是制度性权力；建议权是实践性权力。

在实践当中，正副科级干部太多，县委书记关注不过来，会重点把关乡镇、县直单位 “一把手” 的任免。这些正科级干部是县域治理的中坚力量，起着承上启下作用，关系县委书记施政意志能否得到落实。选拔是否得当、得力，起着关键性作用，即人事激励导向，让有为者有位，才能持续激发干部干事创业激情。

人事建议权。县镇党委书记、副处级以上干部，是市管干部，县委书记有权力向市级组织部门、市委书记汇报提议本县人事相关问题。主要体现在三个方面。

一是县委班子配备建议权。县委书记可以向市委建议副县长或大乡镇委书记提任为县委常委；或者不配合开展工作的常委调离，优化班子结构。这方面，市委为了支持县里开展工作，会对县委书记意见给予充分考虑和尊重。

二是向市委举荐副处级干部。在换届或县四套班子出现岗位空缺等情况下，县委书记可以向市委举荐成熟的正科级干部作为副处级干部人选。

三是向市委举荐正处级干部。县委班子除了书记、县长，其余都是副处级。可以向市委举荐班子成员作为正处级干部人选。在现实操作当中，市委对县委书记的信任、认可起很大关键作用。

如果这个县各项工作排在全市前列，市委会倾向性加大人事激励，赋予县委书记更大的人事推荐权。同时，县委书记是省管干部，比一般的正处级干部，背后也有更多的人脉和资源，政治地位更高，人事建议更有可能获得认可。

县级是落实市级部署的重要组成部分。市委依托县委书记治县，县委书记要团结班子成员、调动正副处级干部、激励正副科级干部，必然给予县委书记必要的班子搭配权和人事推荐权。现实当中，县委书记的人事建议权越大，就更能加速副处级干部轮动，更能激励正科级、带动副科级干部。

“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。县委书记能用好人事任免权和建议权，树立正确用人导向，就能激励带动全县干部担当实干，营造良好的干事创业氛围。

第一部分：县域治理体系现代化

条块关系：博弈与均衡 – 描述了县级党委政府与下属部门之间的合作与冲突，以及如何达成工作的协同和平衡。 资源与考核：条块体制中的支配关系 – 探讨了资源分配和考核机制如何影响乡镇的行政行为和决策。 县乡关系变化 – 从共谋合作到推卸责任的转变，反映了县乡之间责权关系的演变。 第二部分：县域治理能力现代化

基层工作与政治任务 – 讨论了基层工作中政治任务的重要性和其对日常管理的影响。 基层治理机制的创新与约束 – 分析了基层治理创新的必要性及其面临的约束条件。 防止形式主义 – 如何避免基层党建工作陷入形式主义，保持工作的实效性。 第三部分：县域治理的自主空间

基层治理自主性的重要性 – 强调赋予基层更多自主权以提升治理效能。 政策沟通与谈判空间 – 描述县乡之间如何通过沟通和协商解决治理问题。 基层领导工作的支持结构 – 探索如何建立有效的支持结构以促进基层领导的工作。 第四部分：基层干部的激励与发展

综合考核机制的变化 – 分析了如何通过综合考核促进基层干部的积极性和发展。 基层干部职场的挑战与机遇 – 讨论了基层干部在职场中面临的问题和成长的机会。 作者的观点:

县域治理现代化需要均衡的条块关系、合理的资源分配和有效的考核机制。 应增强基层治理的自主性和创新能力，同时为基层干部提供明确的激励和发展路径。 县乡中国面临的挑战需要综合策略和多方参与，强调从实际出发，注重结果导向的治理方式。 重点内容:

改进县乡之间的关系，实现责权清晰，合作高效。 构建以结果为导向的考核体系，减少形式主义，提高基层治理效能。 增强基层自主权，激发基层创新和主动性，提高治理质量和效率。

何为体制？体制是管理机构和管理规范的统一体，不同的管理机构和不同的管理规范相结合就形成了不同的体制。（P107） 何谓机制？机制是指有机体的构造、功能和相互关系，泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。在县域治理中，机制是指构成体制的某些部分、某要件相互作用形成的有一定规律的过程和方式。（P111） 通过上述两个概念，我们不难得出如下三个结论： 体制是相对稳定的，机制是创新性比较强的； 体制是波及面比较广的，机制是弹性空间比较大的； 体制是有规律的，机制是应变的。 这也就不难理解，我们追求和使用的是 “机制创新”、“体制改革”，体制和机制的辩证关系构成了制度守正创新的基本思路。

县乡政府在实践中存在两个 “困境”： 一是资源有限；二是权责利不匹配。第一点不难理解，第二点，需要引用一下原文：“乡镇主官埋怨的所谓‘权责利’不匹配的是那些‘扣分’的政治任务，这些政治任务的责任在乡镇，但是执法权限、执法人员、执法工具都在上级部门，即便乡镇想把工作搞好，也没有相应的资源和抓手，但是出了问题和事情要负担责任”（P137），为此，“乡镇为了完成不断增多的政治任务，在调动资源的同时，必然会在工作中出现一些问题，留下一些后遗症”（P142）。不难发现，尽管县乡政府，尤其是乡镇，面对资源有限和权责利不匹配的困境，主观上其实还是希望把所有工作都完成好。他们的完成，在某种程度上，主要就是依靠 “机制创新”，这里蕴含的逻辑就是改变资源的流向： “机制创新不是要完全改变职能部门既有的运行轨迹和规则，而是改变其少部分资源的流动轨迹和方向”（P25），这样就能整合自己想要的资源，来推动工作。 但是，资源无论再怎么整合，原始意义上的总量都是有限的，这也让我们不得不深思：再怎么创新，也不应该脱离资源的实际情况。否则，创新的背后一定是厚此薄彼、非均衡发展，这会给超大规模治理的难题 “雪上加霜”。当然，难题是，如果连机制创新都没有，治理的有效性更难得到保障，我们需要在守正和创新之间寻找契合点 —— 我想，这个契合点，恰恰就是党政体制。

推动工作的两种方式# 今天继续阅读《大国县治》，速度不算快，力求思考不断。 今天目前读的是第 144-154 页的《避免好政策的 “一地鸡毛”》，待会还要接着读，但是激发了我很多灵感，这些灵感也是来自我的工作实践。 书中，作者展示了推动工作的两种方式，一种叫 “监督考核”，一种叫 “思想（群众）工作”。前者是强硬的、刚性的，后者是弹性的、软性的。 这种工作方式，下面这段话作了很好的概括： “思想工作、群众工作激发的是下级（群众）的主体性，让他们的认识、思想乃至感情起变化，产生工作的使命感和自觉性，他们才能积极主动、心悦诚服、任劳任怨地去干工作，才会在工作中有创造性和获得感。”（p.151-152） 结合我自己的工作经历，我觉得作者在这一篇章，写得真精彩，为什么呢？因为，现实是，越是领导越需要讲政治，越是高层级单位越需要讲政治，讲政治到处都在讲，但是讲政治也是有温差的。 这一点，不难理解，领导为了保住自己的 “官帽子”，会不折不扣完成上级布置的任务，但是对于普通员工来说，不完成只是考核差点、收入少点，并不会那么有使命感和责任感。 所以，我在书上写下了这么一句话：消灭温差（就是所谓的工作部署中的上热中温下冷）的很重要方式就是感情，或许，感情都是沟通出来的，只不过成年人的世界，告别都是悄无声息的。

“商品到货币是一次惊险的跳跃。如果掉下去，那么摔碎的不仅是商品，而是商品的所有者”。—— 马克思《资本论》第 1 卷

其实，权力，无论是基层治理的权力，还是哪里的权力，也有 “惊险一跃”，这就是马克思・韦伯所提出的 “权力到权威的转换”。在基层治理一线，这种转换，用杨华老师的话说，就是 “权力掌握者（领导）与权力实施者（下属）之间的关系”（P162）。

理论上来说，下级服从上级是必然的，也是有效的。但是在基层治理一线，往往这一点并不足以完全推动工作，主要原因在于权责利并不匹配，以及很多工作依赖于下级的责任感、主动性和事业心。凡是人为因素，都不太可控，“在基层治理一线，作为主体的乡村两级，在缺少其他可替代和补充的资源的情况下，人的因素最为关键”（P165）。 所以，关系就变得很重要，工作推动的逻辑就从 “权威 - 服从” 转换为了 “动员 - 响应”，从 “命令 - 行动” 转换为了 “主体 - 主动”。

看这前后的几章节，让我想到周飞舟老师的 “以利为利”（大概可以通俗解释为地方政府的工作逻辑为利益驱动，第一个利是利益，第二个利是行动）。看似是 “以情为利”，实则还是 “以利为利”，因为基层治理最大的资源是 “人”（包括政治资源），最难做的工作是 “人” 的工作。那么，如果做到了，必然就能实现从 “情” 到 “利” 的 “惊险一跃”。 读到这里，也让我对社会、政治、文化的互动，有了新的感受，这种运转逻辑，似乎不仅仅是政治的，也是社会的，还是文化的。很难说，这只是一种治理逻辑，也很难简单的用 “法治” 和 “制度化” 来批判，这或许就是工作经验和这本书带给我的一个深刻感受吧。 还有一个小的收获，工作不仅仅要 “用枪带队伍”，还要以身作则，“用背影带队伍”。 【文字校对】第 179 页，倒数第 5 行，“人大、政协议案、提案督办落实” 容易引起歧义，再说人大和政协都是机构，建议改为 “人大代表建议、政协委员提案督办落实”。

在地方经济增长大剧中，中央政权犹如主导发展的总编剧，省级政权是地方经济发展的总导演，市级政权则是执行导演，而县是受执行导演直接指挥的主演，乡镇政权成了集跑龙套、搬道具等干各种杂活于一身的配角，村级组织和村干部虽处于国家权力的边缘，但也被迫扮演着路人甲、路人乙的角色。这种党政科层组织的结构性力量使经济增长目标得到了贯彻落实，集中体现在频繁出镜扮演主角的县级政权的行为上。

在公务员考试制度更加规范化以后，某一县虽有山东、河南等地的大学毕业生考取，但县域党政机关公务员、事业人员仍以本地人为主，越是偏远县域越是如此。长年累月，不断深耕，具有 “体制身份” 的干部要素将会以其自主性和能动性，借助县域 “党政体制” 的政治场域和地方社会场域建构经营新的社会网络。这种网络不仅是束缚，还有借助、依赖和支配的作用。

由此可见，地方性具有一种 “双二重性”，即经济资源要素流动的开放性、包容性；“体制身份” 干部要素相对稳定的封闭性、保守性尽管经济与政治高度融合，但县域内的 “体制身份” 的努力获得、资格具备、选拔使用和长期影响仍然受到县域的行政区划、空间边界影响。

图：杨华《大国县治》

参考文献：

杨华。大国县治 [M]. 北京：东方出版社，2024.