2022 年 6 月 7 日，美国民主党参议员 Kirsten Gillibrand 和共和党参议员 Cynthia Lummis 联合提出了一项跨党派的负责任金融创新法案（Lummis-Gillibrand Responsible Financial Innovation Act）。新法案涵盖了美国证券交易委员会和美国商品期货交易委员会的管辖权划分、稳定币监管、数字资产相关的银行业务、数字资产的税务待遇以及部际协调，以及设立数字资产咨询委员会等。法案聚焦于灵活性、创新性、透明度和消费者保护，以便将数字资产融入现有法律框架，并为不断发展的行业提供确定性。

两位参议员誓言将通过新法案的实施，确保 Web3 革命发生在美国。让我们来仔细梳理这项划时代的法案有哪些重要内容。

数字资产领域最紧迫的问题之一是缺乏通用定义。法案对 “数字资产”、“虚拟货币”、“支付稳定币”、“智能合约” 和类似的重要术语给予了明确的定义。

最近一两年，大量的美国 Web3 创业者转向加拿大、新加坡、阿联酋等地区创业。除了税务方面的考量外，更主要的原因是担心美国证券交易委员会（“SEC”）将数字资产作为证券来监管。如果被界定为证券，任何代币或其他数字资产的发行将需要在 SEC 注册，而证券注册是一个冗长、昂贵的过程，涉及券商、审计、法律等多方中介机构，代价不菲。

在现行的法律框架下，判断是否属于证券，主要适用豪伊标准：将 (1) 金钱投资于 (2) 一个共同事业，且 (3) 对获利的合理预期 (4) 主要来自于他人的管理努力。如果发行的数字资产符合这 4 条标准，就必须先到美国 SEC 注册为证券，否则就是非法发行证券。

按照授予消费者的权利或权力的不同，新法案首次明确区分了构成商品的数字资产和构成证券的数字资产，使数字资产项目方得以明确其合规方面的义务，也为监管机构执行现行商品和证券法律提供了明确指南，从而改变数字资产当前的监管真空，使其有明确的监管框架。法案根据现有的豪伊标准，明确规定，在投资合同项下提供给购买者的辅助资产（ancillary asset）本质上不构成证券。法案明确了在什么情形下不构成证券，以及在是否构成证券问题上处于灰色地带时，则适用更加宽松的以信息披露为主（而不是前置审批或注册）的监管规则。具体规定为：

• 尽管某些数字资产是未完全去中心化的，且他人的经营管理努力对其价值起决定作用，如果其并不属于负债或股东权益，也不为持有者创设对项目利润的权利、清算优先权或其他金融权利的，则不视其为证券。法案将其定义为 “辅助资产”，只要求每年两次向 SEC 提交信息披露文件。符合这些披露要求的辅助资产被视为商品。

• 法案根据数字资产的特点，明确了辅助资产的信息披露要求，以确保消费者获得做出明智的财务决策所必需的信息。

• 这些规定平衡了投资者保护的需要、向市场提供充分信息的需要，以及创新者对法律确定性的需要。

• 法案还明确了一套程序，使得法院可以推翻辅助资产属于商品的认定。

结合下节对数字资产属于商品的界定，这对 Web3 创业者设计产品至少有两大现实意义：

• 将代币与项目的外源性收入和利润绑定是可能的，只要不为代币持有者创设对项目利润的索偿权和其他明显的金融权利即可。也就是说，通过将项目利润用于回购、烧毁代币的行为（如币安将部分利润用于回购注销 BNB），之前会被界定为构成证券，而在新法案下，可能不会被认定为证券，因此不需要向 SEC 注册。

• 将外源性收入和利润与 NFT 绑定，不会被认定为证券，因为 NFT 不是同质代币。为了增加 NFT 的非同质性，不同 NFT 对收入和利润的分成应设计为不同比例。

该法案还规定，如果辅助资产已实现完全的去中心化，且不再依赖他人的经营管理努力，则可不再向美国 SEC 提交信息披露文件，而同时维持其作为 “商品” 的法律属性。

法案要求 SEC 在 18 个月内完成对托管规则和客户保护规则的修订，以适应当今托管业务、数字资产、以及市场结构、技术、经纪商业务新变化的需要。

法案将 “数字资产” 和 “数字资产交易” 纳入《商品交易法》中的监管体系中。进一步明确数字资产在通常情况下不属于证券，免受 SEC 监管（除非明显构成证券）。

法案赋予商品期货交易委员会（“CFTC”）对所有非证券的同质（fungible）数字资产（包括辅助资产）的现货市场的排他管辖权，与该委员会目前对杠杆交易的已有管辖权形成补充。法案允许期货经纪商进行数字资产活动，并明确了资产托管和客户保护方面的监管要求。这就使得 CFTC 成为数字资产的主要监管机构，CFTC 与 SEC 的管辖权之争尘埃落定。

法案为数字资产交易所在 CFTC 注册以进行交易活动铺平了道路，并明确了其适用的核心准则、规则制定、资产托管、消费者保护、防止市场操纵、信息共享和法律冲突规则等。

法案为破产程序中数字资产如何处理作出了规定，为投资者、债权人、数字资产交易所和其他金融机构提供了必要的法律确定性。在破产程序中，数字资产的待遇与商品类似，在破产程序中受到保护。

法案对稳定币（称为 “支付稳定币”）的法律地位作出了规定，由存款机构（银行/信用合作社）发行的支付稳定币既不是商品，也不是证券。

法案也赋予数字资产交易所 “金融机构” 的法律地位。

新法案要求支付稳定币发行人：（1）维持优质的流动性资产，其价值为已发行稳定币面值的 100%，也就是所有稳定币必须有相应的足额资产储备，不允许有低额抵押的稳定币； (2) 须公开披露支撑稳定币的资产及其价值； (3) 要求有以法币按面值赎回所有已发行稳定币的能力。法案对存款机构（银行/信用合作社）发行稳定币规定了详细的流程。简言之，只有具备存款机构牌照的主体才可以发行稳定币，并且稳定币必须以足额等值资产作支撑。

但是，法案又规定，要确保现有稳定币发行人和市场新进者有充分机会，在稳定币发行方面与现有银行和信用合作社竞争。法案规定，已经在州层面获得相关牌照的稳定币发行人，可以根据新法案获得联邦层面的稳定币发行所需要的许可。这为 Circle 获得联邦层面的稳定币发行牌照铺平了道路。

法案要求财政部下属的外国资产控制办公室制定相关指引，明确稳定币发行人在遵守美国政府制裁令方面的合规责任和义务，以防止外国政府、企业和个人利用稳定币逃避美国政府制裁。

要求总统下属的行政管理和预算局会同网络安全和基础设施安全局局长、国家情报局局长和国防部长，对在美国政府设备上使用数字人民币制定安全防范措施。

规定货币监理署可以特许国家银行协会发行稳定币，并制定有关经营范围、资本充足率、会员出资以及复兴方案等规范。

法案授权在财政部的金融犯罪执法网络内设立一个创新实验室，以加强与数字资产和金融科技产业的对话，并启动强化金融机构监管的试点项目。

要求美国国税局就数字资产行业长期存在的问题制定指引和解释，包括分叉和空投的税务待遇、商家接受数字资产支付、挖矿和质押、用数字资产作慈善捐款和将稳定币视作债务的税务法律定位。

明确去中心化自治组织 (DAO) 是税法意义上的商业实体。要求按当地法律将 DAO 注册成为法律实体，如有限责任公司、股份公司、合伙企业、基金会、合作社或类似组织。

非美国人在特定条件下使用美国的数字资产交易所和经纪公司等金融机构进行数字资产交易活动，无须在美国缴税，包括那些在美国没有办公室的实体。

明确挖矿或质押活动中获得的数字资产，在这些资产被处置之前不构成纳税人的应税收入。

明确数字资产借贷协议通常不是应税行为，与目前的证券借贷交易一样。

在特定条件下，纳税人用虚拟货币购买商品和服务的，纳税人的应税收入中每笔交易可以最多扣除 200 美元。

要求政府问责局（GAO）研究分析将退休金投资于数字资产的潜在机会和风险，并向国会、财政部和劳工部报告。

法案要求数字资产提供商在用户协议中明确披露与其产品相关的信息，包括破产程序中的资产待遇、亏损风险、费用、赎回等。

法案要求数字资产服务提供商向用户提供数字资产所使用的源代码及其法律地位的相关信息，包括属于证券还是属于商品。

要求数字资产服务提供商和用户就交易结算的终局性条款达成一致，包括数字资产在什么条件下被视为已完全转让。

要求对数字资产中介机构和存款机构适用更高标准的披露要求，法案授权联邦和州的相关政府部门制定具体规则。

法案明确授予个人保留和控制其拥有的数字资产的权利。

法案要求美联储理事会研究如何利用分布式账本技术 (DLT) 来降低存款机构的风险，包括降低结算/操作风险和资本充足要求。

法案要求联邦储备银行向包括稳定币发行机构在内的存款机构提供支付、清算和结算服务。要求联邦储备银行根据要求开设独立的余额账户。

法案要求美联储理事会应当向包括稳定币发行机构在内的存款机构发放汇款路由号码（Routing Transit Number）。

要求联邦金融机构审查委员会在 18 个月内制定存款机构数字资产活动的审查标准。在联邦法律中首次制定了存款机构资产托管的共同准则。

禁止在存款机构的审查评级中使用声誉风险。联邦银行监管部门要求或命令终止某个客户账户时，应给予适当理由。

要求财政部研究与去中心化金融相关的课题。

要求各州银行监管机构在 2 年内对数字资产的法律地位采取基本统一的标准。

允许在现有州金融科技沙盒中运营的金融公司在特定的消费者保护和业务规范下，在获得相应州和联邦监管机构的批准后，跨州开展业务。允许各州选择不适用这一条款，并制定消费者教育和金融知识方面的特殊要求。

指令联邦能源监管委员会与 CFTC 和 SEC 协商，对数字资产行业的能源消耗进行专题研究，包括挖矿和质押所消耗的能源类型和数量，以及如何使用可再生能源。

指令 CFTC 和 SEC 与数字资产中介机构和数字资产行业进行协商，研究数字资产市场的自律监管，并形成设立数字资产协会的提案。

指令 CFTC 和 SEC 与财政部长会商，为数字资产中介机构制定有关网络安全的全面的原则性的指南，包括安全运营、风险识别和防范、规避制裁和洗钱等。

成立金融创新咨询委员会，旨在研究并向监管机构报告不断发展的数字资产市场，以便跟进行业和监管需求的变化而调整和修改法规。该委员会由金融科技行业的从业人员、消费者保护和教育、金融知识和包容性专家、CFTC 和 SEC 委员、联邦储备委员会成员和州监管机构组成。

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2022 年 6 月 7 日，美国民主党参议员 Kirsten Gillibrand 和共和党参议员 Cynthia Lummis 联合提出了一项跨党派的负责任金融创新法案（Lummis-Gillibrand Responsible Financial Innovation Act）。新法案涵盖了美国证券交易委员会和美国商品期货交易委员会的管辖权划分、稳定币监管、数字资产相关的银行业务、数字资产的税务待遇以及部际协调，以及设立数字资产咨询委员会等。法案聚焦于灵活性、创新性、透明度和消费者保护，以便将数字资产融入现有法律框架，并为不断发展的行业提供确定性。

两位参议员誓言将通过新法案的实施，确保 Web3 革命发生在美国。让我们来仔细梳理这项划时代的法案有哪些重要内容。

数字资产领域最紧迫的问题之一是缺乏通用定义。法案对 “数字资产”、“虚拟货币”、“支付稳定币”、“智能合约” 和类似的重要术语给予了明确的定义。

最近一两年，大量的美国 Web3 创业者转向加拿大、新加坡、阿联酋等地区创业。除了税务方面的考量外，更主要的原因是担心美国证券交易委员会（“SEC”）将数字资产作为证券来监管。如果被界定为证券，任何代币或其他数字资产的发行将需要在 SEC 注册，而证券注册是一个冗长、昂贵的过程，涉及券商、审计、法律等多方中介机构，代价不菲。

在现行的法律框架下，判断是否属于证券，主要适用豪伊标准：将 (1) 金钱投资于 (2) 一个共同事业，且 (3) 对获利的合理预期 (4) 主要来自于他人的管理努力。如果发行的数字资产符合这 4 条标准，就必须先到美国 SEC 注册为证券，否则就是非法发行证券。

按照授予消费者的权利或权力的不同，新法案首次明确区分了构成商品的数字资产和构成证券的数字资产，使数字资产项目方得以明确其合规方面的义务，也为监管机构执行现行商品和证券法律提供了明确指南，从而改变数字资产当前的监管真空，使其有明确的监管框架。法案根据现有的豪伊标准，明确规定，在投资合同项下提供给购买者的辅助资产（ancillary asset）本质上不构成证券。法案明确了在什么情形下不构成证券，以及在是否构成证券问题上处于灰色地带时，则适用更加宽松的以信息披露为主（而不是前置审批或注册）的监管规则。具体规定为：

• 尽管某些数字资产是未完全去中心化的，且他人的经营管理努力对其价值起决定作用，如果其并不属于负债或股东权益，也不为持有者创设对项目利润的权利、清算优先权或其他金融权利的，则不视其为证券。法案将其定义为 “辅助资产”，只要求每年两次向 SEC 提交信息披露文件。符合这些披露要求的辅助资产被视为商品。

• 法案根据数字资产的特点，明确了辅助资产的信息披露要求，以确保消费者获得做出明智的财务决策所必需的信息。

• 这些规定平衡了投资者保护的需要、向市场提供充分信息的需要，以及创新者对法律确定性的需要。

• 法案还明确了一套程序，使得法院可以推翻辅助资产属于商品的认定。

结合下节对数字资产属于商品的界定，这对 Web3 创业者设计产品至少有两大现实意义：

• 将代币与项目的外源性收入和利润绑定是可能的，只要不为代币持有者创设对项目利润的索偿权和其他明显的金融权利即可。也就是说，通过将项目利润用于回购、烧毁代币的行为（如币安将部分利润用于回购注销 BNB），之前会被界定为构成证券，而在新法案下，可能不会被认定为证券，因此不需要向 SEC 注册。

• 将外源性收入和利润与 NFT 绑定，不会被认定为证券，因为 NFT 不是同质代币。为了增加 NFT 的非同质性，不同 NFT 对收入和利润的分成应设计为不同比例。

该法案还规定，如果辅助资产已实现完全的去中心化，且不再依赖他人的经营管理努力，则可不再向美国 SEC 提交信息披露文件，而同时维持其作为 “商品” 的法律属性。

法案要求 SEC 在 18 个月内完成对托管规则和客户保护规则的修订，以适应当今托管业务、数字资产、以及市场结构、技术、经纪商业务新变化的需要。

法案将 “数字资产” 和 “数字资产交易” 纳入《商品交易法》中的监管体系中。进一步明确数字资产在通常情况下不属于证券，免受 SEC 监管（除非明显构成证券）。

法案赋予商品期货交易委员会（“CFTC”）对所有非证券的同质（fungible）数字资产（包括辅助资产）的现货市场的排他管辖权，与该委员会目前对杠杆交易的已有管辖权形成补充。法案允许期货经纪商进行数字资产活动，并明确了资产托管和客户保护方面的监管要求。这就使得 CFTC 成为数字资产的主要监管机构，CFTC 与 SEC 的管辖权之争尘埃落定。

法案为数字资产交易所在 CFTC 注册以进行交易活动铺平了道路，并明确了其适用的核心准则、规则制定、资产托管、消费者保护、防止市场操纵、信息共享和法律冲突规则等。

法案为破产程序中数字资产如何处理作出了规定，为投资者、债权人、数字资产交易所和其他金融机构提供了必要的法律确定性。在破产程序中，数字资产的待遇与商品类似，在破产程序中受到保护。

法案对稳定币（称为 “支付稳定币”）的法律地位作出了规定，由存款机构（银行/信用合作社）发行的支付稳定币既不是商品，也不是证券。

法案也赋予数字资产交易所 “金融机构” 的法律地位。

新法案要求支付稳定币发行人：（1）维持优质的流动性资产，其价值为已发行稳定币面值的 100%，也就是所有稳定币必须有相应的足额资产储备，不允许有低额抵押的稳定币； (2) 须公开披露支撑稳定币的资产及其价值； (3) 要求有以法币按面值赎回所有已发行稳定币的能力。法案对存款机构（银行/信用合作社）发行稳定币规定了详细的流程。简言之，只有具备存款机构牌照的主体才可以发行稳定币，并且稳定币必须以足额等值资产作支撑。

但是，法案又规定，要确保现有稳定币发行人和市场新进者有充分机会，在稳定币发行方面与现有银行和信用合作社竞争。法案规定，已经在州层面获得相关牌照的稳定币发行人，可以根据新法案获得联邦层面的稳定币发行所需要的许可。这为 Circle 获得联邦层面的稳定币发行牌照铺平了道路。

法案要求财政部下属的外国资产控制办公室制定相关指引，明确稳定币发行人在遵守美国政府制裁令方面的合规责任和义务，以防止外国政府、企业和个人利用稳定币逃避美国政府制裁。

要求总统下属的行政管理和预算局会同网络安全和基础设施安全局局长、国家情报局局长和国防部长，对在美国政府设备上使用数字人民币制定安全防范措施。

规定货币监理署可以特许国家银行协会发行稳定币，并制定有关经营范围、资本充足率、会员出资以及复兴方案等规范。

法案授权在财政部的金融犯罪执法网络内设立一个创新实验室，以加强与数字资产和金融科技产业的对话，并启动强化金融机构监管的试点项目。

要求美国国税局就数字资产行业长期存在的问题制定指引和解释，包括分叉和空投的税务待遇、商家接受数字资产支付、挖矿和质押、用数字资产作慈善捐款和将稳定币视作债务的税务法律定位。

明确去中心化自治组织 (DAO) 是税法意义上的商业实体。要求按当地法律将 DAO 注册成为法律实体，如有限责任公司、股份公司、合伙企业、基金会、合作社或类似组织。

非美国人在特定条件下使用美国的数字资产交易所和经纪公司等金融机构进行数字资产交易活动，无须在美国缴税，包括那些在美国没有办公室的实体。

明确挖矿或质押活动中获得的数字资产，在这些资产被处置之前不构成纳税人的应税收入。

明确数字资产借贷协议通常不是应税行为，与目前的证券借贷交易一样。

在特定条件下，纳税人用虚拟货币购买商品和服务的，纳税人的应税收入中每笔交易可以最多扣除 200 美元。

要求政府问责局（GAO）研究分析将退休金投资于数字资产的潜在机会和风险，并向国会、财政部和劳工部报告。

法案要求数字资产提供商在用户协议中明确披露与其产品相关的信息，包括破产程序中的资产待遇、亏损风险、费用、赎回等。

法案要求数字资产服务提供商向用户提供数字资产所使用的源代码及其法律地位的相关信息，包括属于证券还是属于商品。

要求数字资产服务提供商和用户就交易结算的终局性条款达成一致，包括数字资产在什么条件下被视为已完全转让。

要求对数字资产中介机构和存款机构适用更高标准的披露要求，法案授权联邦和州的相关政府部门制定具体规则。

法案明确授予个人保留和控制其拥有的数字资产的权利。

法案要求美联储理事会研究如何利用分布式账本技术 (DLT) 来降低存款机构的风险，包括降低结算/操作风险和资本充足要求。

法案要求联邦储备银行向包括稳定币发行机构在内的存款机构提供支付、清算和结算服务。要求联邦储备银行根据要求开设独立的余额账户。

法案要求美联储理事会应当向包括稳定币发行机构在内的存款机构发放汇款路由号码（Routing Transit Number）。

要求联邦金融机构审查委员会在 18 个月内制定存款机构数字资产活动的审查标准。在联邦法律中首次制定了存款机构资产托管的共同准则。

禁止在存款机构的审查评级中使用声誉风险。联邦银行监管部门要求或命令终止某个客户账户时，应给予适当理由。

要求财政部研究与去中心化金融相关的课题。

要求各州银行监管机构在 2 年内对数字资产的法律地位采取基本统一的标准。

允许在现有州金融科技沙盒中运营的金融公司在特定的消费者保护和业务规范下，在获得相应州和联邦监管机构的批准后，跨州开展业务。允许各州选择不适用这一条款，并制定消费者教育和金融知识方面的特殊要求。

指令联邦能源监管委员会与 CFTC 和 SEC 协商，对数字资产行业的能源消耗进行专题研究，包括挖矿和质押所消耗的能源类型和数量，以及如何使用可再生能源。

指令 CFTC 和 SEC 与数字资产中介机构和数字资产行业进行协商，研究数字资产市场的自律监管，并形成设立数字资产协会的提案。

指令 CFTC 和 SEC 与财政部长会商，为数字资产中介机构制定有关网络安全的全面的原则性的指南，包括安全运营、风险识别和防范、规避制裁和洗钱等。

成立金融创新咨询委员会，旨在研究并向监管机构报告不断发展的数字资产市场，以便跟进行业和监管需求的变化而调整和修改法规。该委员会由金融科技行业的从业人员、消费者保护和教育、金融知识和包容性专家、CFTC 和 SEC 委员、联邦储备委员会成员和州监管机构组成。

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